Электронный научный журнал
Современные проблемы науки и образования
ISSN 2070-7428
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 0,813

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ

Шайахметов Р.Р. 1 Солодилова Н.З. 1
1 ФГБОУ ВО «Уфимский государственный университет экономики и сервиса»
В данной статье рассмотрены принципы развития государственно-частного партнерства в социально-культурной сфере. Целью исследования является определение эффективной региональной модели управления государственно-частным партнерством в социально-культурной сфере. Предложен новый механизм государственного и муниципального управления ГЧП, основанный на управлении ограничениями, блокирующими развитие государственно-частного партнерства. Сформирована матрица критических факторов успеха (КФУ) — условий, без которых невозможно государственно-частное партнерство. За счет этого обеспечен системный подход к управлению ГЧП-процессами. Разработана модель взаимодействия органов государственной и муниципальной власти при реализации ГЧП-проектов. Исследованы требования к обладанию компетенциями участников проектов и предложена система обучения персонала публичных и частных партнеров. Произведен анализ целей участников государственно-частного партнерства в социально-культурной сфере и их влияния на эффективность ГЧП-проектов.
государство
услуги
критические факторы успеха
социально-культурная сфера
государственно-частное партнерство
1. Барьеры развития механизма ГЧП в России / НПФ «Экспертный институт» / М. 2010. С. 18–29 / [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.exin.ru/ppp-Results_24_11_2010_Fin_1.pdf (Последняя дата обращения 23.01.2015 г.).
2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года / Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р / Официальный интернет-портал правовой информации (Государственная система правовой информации) [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://ips.pravo.gov.ru/?searchres=&bpas=cd00000&textpres=&sort=7&a6=102000066&a3=102000486&a7type=4&a7from=&a7to=&input-date=&a8=1662-%F0&a8type=2&a1= (Последняя дата обращения 15.08.2014 г.).
3. Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ / Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации / [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/43d8fbec-069c-42b3-b0d6-7349e4fcbb02/ppp.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=43d8fbec-069c-42b3-b0d6-7349e4fcbb02 (Последняя дата обращения 27.07.2015 г.).
4. Andreas Kappeler PPPs and their Financing in Europe: Recent Trends and EIB Involvement / [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.eib.org/attachments/efs/econ_note_2012_ppp_and_financing_in_europe_en.pdf (Последняя дата обращения 11.09.2014 г.).
5. Y.H. Kwak, Y.Y. Chih, C. W. Ibbs Towards a Comprehensive Understanding of Public Private Partnerships for Infrastructure Development / California Management Review / VOL. 51, NO.2, 2009. С. 51–78 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.researchgate.net/profile/C_Ibbs/publication/228943861_Towards_a_Comprehensive_Understanding_of_Public_Private_Partnerships_for_Infrastructure_Development/links/00b7d5213e852cc6fe000000.pdf (Последняя дата обращения 23.01.2015 г.).

Развитие социально-культурной сферы (СКС) в современных условиях предполагает использование частных инвестиций, что значительно изменяет принципы оказания социально значимых услуг населению. Государственно-частное партнерство (ГЧП), являясь эффективным механизмом развития, предполагает новые принципы управления и выдвигает жесткие требования к реализации проектов.

Государство, используя ГЧП в СКС, преследует две цели:

1) при оказании услуг при участии бюджетного финансирования - повышение эффективности использования бюджетных средств при выполнении требований минимальных социальных стандартов;

2) при оказании услуг, оказание которых не гарантируется государством, но являющимся общественно значимыми, определяющими качество жизни населения (туризм, информационные услуги, досуг и т.д.), - повышение доступности и качества услуг.

Главная цель осуществления предпринимательской деятельности во всех сферах - получение максимальной прибыли.

Целью данного исследования является определение эффективной региональной модели управления ГЧП в СКС.

Первым шагом создания эффективной работоспособной модели государственно-частного партнерства является выявление критических факторов успеха (КФУ) - необходимых условий, без которых невозможна реализация проекта. Исходя из этого основными критичными факторами успеха ГЧП в социально-культурной сфере являются:

1) для публичных партнеров при оказании социально-культурных услуг, гарантируемых государством, - выполнение требований минимальных социальных стандартов и снижение финансовой нагрузки на бюджет;

2) при оказании социально-культурных услуг, оказание которых не гарантируется государством, - увеличение объема услуг при обеспечении необходимого качества и доступности.

Для частных партнеров - получение нормы прибыли при реализации ГЧП-проекта, сопоставимой с нормой прибыли, получаемой при осуществлении обычной предпринимательской деятельности в аналогичных условиях.

Все остальные критические факторы успеха являются производными от вышеуказанных и зависят от поставленных целей ГЧП.

Исследователи предполагают различные принципы и классификации критических факторов успеха ГЧП-проектов. В частности, Хун Квак в концептуальной классификации определяет 4 группы КФУ (схема 1), обеспечивающих реализацию ГЧП-проектов [5]:

1) роль и обязанности правительства;

2) выбор частного партнера (процесс конкурса, методы отбора и критерии);

3) ГЧП-риски (идентификация рисков, распределение рисков);

4) ГЧП-финансы (стратегии финансирования, государственная поддержка).

Таблица 1

Критические факторы успеха развития ГЧП в социально-культурной сфере

Критические

факторы успеха

Цели и задачи

Способы и методы достижения

Прибыльность ГЧП-проекта для частного партнера, возврат инвестору вложенных средств

Обеспечение получения частным партнером разумной нормы прибыли, минимизация рисков, вложенных частных инвестиций

Государственная поддержка ГЧП-проектов

Повышение эффективности использования бюджетных средств, повышение качества, доступности услуг, их объема

Снижение затрат бюджета на оказание услуг, гарантируемых государством.

Увеличение объема социально значимых услуг для населения, повышение их доступности и качества

Развитие объектов социально-культурной сферы за счет привлечения частного сектора, включая инвестиции

Положительное общественное мнение

Формирование в обществе положительного образа ГЧП

Информационная поддержка ГЧП-проектов. Разъяснительная работа органов власти, экспертного сообщества среди населения о преимуществах государственно-частного партнерства

Наличие компетентных

специалистов, обладающими

знаниями,

умениями, навыками в сфере ГЧП

Умение специалистов участников ГЧП управлять процессами развития ГЧП

Формирование системы обучения для специалистов, участвующих в развитии ГЧП. Установление профессионального стандарта для специалистов в сфере ГЧП

Документ, определяющий цели развития ГЧП

Установление реалистичных целей, перспективных направлений, определение проектов, предлагаемых к реализации в рамках ГЧП, форм реализации

Исследование рынка услуг, определение возможностей бюджетного финансирования, определение методов повышения эффективности деятельности объектов СКС и определение потребности в ГЧП-проектах

Региональное законодательство о ГЧП

Регулирование порядка взаимодействия органов власти при подготовке и реализации ГЧП-проектов. Определение принципов и форм в ГЧП-проектах:

  • поддержки проектов региональной и муниципальной властью;
  • бюджетного финансирования;
  • осуществления контроля за их реализацией;
  • конкурсных процедур.

Распределение рисков, создание благоприятного инвестиционного климата

Подготовка и принятие нормативных правовых актов. Их корректировка с учетом наработанной практики

Наличие методик, руководящих документов по организации и управлению ГЧП- проектами

Снижение стоимости управления ГЧП за счет стандартизации системы принятия решений, повышение эффективности проектов

Разработка и утверждение методик, руководящих документов по развитию ГЧП, отбору соответствующих проектов, использованию моделей ГЧП

Бюджетное финансирование

Финансовое обеспечение успешного выполнения целевых показателей развития государственно-частного партнерства в регионе

Финансирование разработки методик, руководящих документов, обучения специалистов органов власти в сфере ГЧП, работ на предпроектной стадии, выполнение финансовых обязательств по соглашению ГЧП

Проектная документация

Оценка целесообразности проектов с точки зрения использования механизмов ГЧП.

Подготовка оптимального выгодного коммерческого предложения потенциальным частным партнерам с учетом требований общественных интересов

Разработка технико-экономического обоснования, подготовка предложений по использованию модели ГЧП.

Идентификация рисков ГЧП-проекта и их распределение между партнерами.

Разработка и согласование конкурсной документации

Конкурс по привлечению частного партнера

Успешная реализация ГЧП-проектов за счет участия квалифицированного частного партнера, мотивированного на эффективную реализацию проекта

Проведение прозрачного и объективного конкурса

Мониторинг и контроль за реализацией проектов, включая качество и доступность услуг, обязательств сторон, выполнение установленных показателей

Обобщение опыта проекта и его использование в дальнейшем развитии ГЧП.

Принятие своевременных необходимых мер в целях успешной реализации проекта или для его закрытия в случае его неэффективности, нанесения неприемлемого ущерба общественным интересам

Выполнение мониторинговых и контрольных процедур, установленных в нормативных правовых актах, соглашениях о ГЧП

В таблице 1 сформирована матрица КФУ, определяющих развитие ГЧП в российских регионах.

А так как развитие любой системы ограничивается ключевым фактором, имеющим по сравнению с другими минимальное значение, развитие механизма ГЧП не позволяет игнорировать ни один КФУ, управление которыми позволяет создать эффективную систему развития ГЧП. Вследствие этого формирование региональных механизмов развития государственно-частного партнерства в социально-культурной сфере должно базироваться на системе КФУ, так как они обеспечивают системный подход к решению основных проблем развития государственно-частного партнерства в СКС за счет устранения ограничений, блокирующих развитие ГЧП.

Результативность развития ГЧП во многом определяется системой государственного управления, а также эффективностью взаимодействия между участниками ГЧП. С учетом использования КФУ, отраженных в таблице 1, предлагается организовать взаимодействие органов управления ГЧП через распределение функций между ними, указанных на схеме 1.

Предлагаемое разграничение полномочий органов государственного и муниципального управления ГЧП разработано в соответствии с методическими рекомендациями Министерства экономического развития Российской Федерации [3].

Схема 1

Распределение функций органов управления ГЧП

В исследовании «Барьеры развития механизма ГЧП в России», проведенном НПФ «Экспертный институт», указано, что проблема низкого уровня квалификации государственных чиновников и представителей бизнеса является одной из наиболее важных проблем развития ГЧП. «Это выражается в непонимании того, что такое ГЧП, ... в отсутствии навыков проектного подхода, неготовности представителей госсектора к партнерским отношениям с бизнесом, распространенности бюрократического мышления, в рамках которого чиновники стараются максимизировать свои полномочия и минимизировать собственную ответственность» [1].

Эффективный механизм развития ГЧП предполагает наличие квалифицированного персонала. Поэтому первоочередной задачей является формирование стандартов по обладанию соответствующими компетенциями персонала органов управления государственно-частным партнерством в регионе. Предлагаемые минимальные стандарты по обладанию компетенциями в сфере ГЧП приведены в таблице 2.

Таблица 2

Минимальные стандарты по обладанию компетенциями в сфере ГЧП

Должность

Индекс должности

Компетенции

Руководитель, заместитель руководителя органа региональной власти, органа муниципальной власти

Р-1

Знание:

1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства;

2) нормативной правовой базы развития ГЧП;

3) целей и задач развития ГЧП в регионе;

4) форм реализации ГЧП-проектов в регионе.

Умение:

1) управлять процессами развития ГЧП;

2) ставить реалистичные цели ГЧП-проектов.

Владение:

1) методами управления ГЧП-процессами;

2) навыками анализа эффективности развития ГЧП

Руководитель, заместитель руководителя института развития ГЧП, уполномоченного органа власти субъекта РФ по развитию ГЧП, уполномоченного

органа местного самоуправления по развитию ГЧП

 

Р-2

Знание:

1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства;

2) нормативной правовой базы развития ГЧП;

3) целей и задач развития ГЧП в регионе;

4) методов повышения экономической эффективности ГЧП-проектов;

5) форм реализации ГЧП-проектов в регионе;

6) рисков реализации ГЧП-проектов;

7) проведения анализа эффективности ГЧП-проекта относительно других инструментов развития СКС;

8) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации.

Умение:

1) управлять процессами развития ГЧП;

2) определять оптимальные модели ГЧП-проектов, используемые для решения социально значимых задач в регионе;

3) сбалансированно распределять риски между участниками ГЧП-проектов;

4) ставить реалистичные цели

Владение:

1) методами управления ГЧП-процессами;

2) инструментами повышения инвестиционной эффективности ГЧП-проектов;

3) навыками анализом эффективности развития ГЧП

Руководитель объекта соглашения ГЧП, оператора, частного партнера

РЧП

Знание:

1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства;

2) нормативной правовой базы развития ГЧП;

3) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации;

4) механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов

Умение: создавать экономически эффективную модель оказания услуг.

Владение:

1) методами проектного управления;

2) навыками клиентоориентированного сервиса

Руководитель подразделения уполномоченного

органа власти субъекта РФ по развитию ГЧП, уполномоченного

органа местного самоуправления по развитию ГЧП,

ответственного за ГЧП

РП-1

Знание:

1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства;

2) нормативной правовой базы развития ГЧП;

3) целей и задач развития ГЧП в регионе;

4) форм реализации ГЧП-проектов в регионе;

5) методов повышения экономической эффективности ГЧП-проектов;

6) проведения анализа эффективности ГЧП-проекта относительно других инструментов развития СКС;

7) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации;

8) механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов

Умение:

1) управлять процессами развития ГЧП;

2) ставить реалистичные цели ГЧП-проектов;

3) проводить анализ эффективности ГЧП-проекта относительно других инструментов развития СКС;

4) сбалансированно распределять риски между участниками ГЧП-проектов;

5) подготавливать и проводить конкурсные процедуры

Владение:

1) инструментами повышения инвестиционной эффективности ГЧП-проектов;

2) методами проведения анализа эффективности ГЧП-проекта относительно других инструментов развития СКС;

3) методами проектного управления;

4) навыками разработки ТЭО ГЧП-проектов

Руководитель подразделения органа региональной власти, органа муниципальной власти, ответственного за ГЧП

РП-2

Знание:

1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства;

2) нормативной правовой базы развития ГЧП;

3) целей и задач развития ГЧП в регионе;

4) методов повышения экономической эффективности ГЧП-проектов;

5) форм реализации ГЧП-проектов в регионе;

6) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации;

7) механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов.

Умение:

1) управлять процессами развития ГЧП;

2) ставить реалистичные цели ГЧП-проектов;

3) подготавливать и проводить конкурсные процедуры

Владение:

1) инструментами повышения инвестиционной эффективности ГЧП-проектов;

2) методами проектного управления;

3) навыками разработки ТЭО ГЧП-проектов

Специалист, обеспечивающий подготовку ТЭО

Э

Знание:

1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства;

2) целей и задач развития ГЧП в регионе;

3) форм реализации ГЧП-проектов в регионе;

4) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации.

Умение:

1) проводить анализ эффективности ГЧП-проекта относительно других инструментов развития СКС;

2) сбалансированно распределять риски между участниками ГЧП-проектов;

3) подготавливать и проводить конкурсные процедуры

Владение:

1) методами проектного управления;

2) навыками разработки ТЭО ГЧП-проектов

Специалист, обеспечивающий подготовку конкурсной документации, сопровождающий конкурс по отбору ГЧП

Ю-1

Знание:

1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства;

2) целей и задач развития ГЧП в регионе;

3) форм реализации ГЧП-проектов в регионе;

4) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации.

Умение: подготавливать и проводить конкурсные процедуры

Владение: навыками разработки конкурсной документации

Специалист института развития ГЧП, уполномоченного органа власти субъекта РФ по развитию ГЧП, уполномоченного

органа местного самоуправления по развитию ГЧП, обеспечивающий юридическое сопровождение ГЧП

Ю-2

Знание:

1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства;

2) целей и задач развития ГЧП в регионе;

3) форм реализации ГЧП-проектов в регионе;

4) правового механизма регулирования развитием ГЧП;

5) порядка разработки нормативных правовых актов, внесения в них изменений;

6) механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов;

7) требований по проведению конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации

Умение:

1) использовать правовые методы повышения эффективности ГЧП;

2) подготавливать и проводить конкурсные процедуры

Владение:

1) инструментами правового регулирования развития ГЧП;

2) навыками разработки конкурсной документации

Специалист института развития ГЧП, уполномоченного органа власти субъекта РФ по развитию ГЧП, уполномоченного

органа местного самоуправления по развитию ГЧП, ответственный за мониторинг и контроль ГЧП-проектов

МК

Знание:

1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства;

2) целей и задач развития ГЧП в регионе;

3) форм реализации ГЧП-проектов в регионе;

4) механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов

Умение:

1) использовать полномочия мониторинга и контроля в целях оперативного реагирования, связанных с исполнением ГЧП-соглашений;

2) анализировать выполнение целей и задач ГЧП-проектов

Владение:

1) навыками анализа эффективности ГЧП-проектов;

2) инструментами мониторинга и контроля за исполнением ГЧП-соглашений

Административно-управленческий персонал объекта соглашения ГЧП, оператора, частного партнера

АУП

Знание:

1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства;

2) нормативной правовой базы развития ГЧП;

3) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации;

4) механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов

Умение: создавать экономически эффективную модель оказания услуг

Владение:

1) методами проектного управления;

2) навыками клиентоориентриванного сервиса

В соответствии с этим предлагается система обучения, указанная в таблице 2, основанная на модульной структуре. Предполагается, что результатом обучения будут освоенные профессиональные компетенции в соответствии с требованиями минимальных стандартов по обладанию компетенциями административно-управленческого персонала в сфере ГЧП.

Таблица 3

Система обучения для представителей органов управления ГЧП

Модуль

Результаты

(освоенные профессиональные компетенции)

* Целевая аудитория

Формы взаимодействия государства и бизнеса. Преимущества и недостатки ГЧП

Понимание возможностей ГЧП. Умение управлять процессами развития ГЧП, ставить реалистичные цели

Р-1, Р-2, РЧП, РП-1, РП-2, Э,

Ю-1, Ю-2, МК, АУП

Нормативная правовая база ГЧП

Знание правового механизма регулирования развитием ГЧП. И умение его использования для повышения эффективности ГЧП

Р-1, Р-2, РЧП, РП-1, РП-2, АУП

Формы реализации ГЧП-проектов

Знание форм реализации ГЧП-проектов. Умение определять оптимальные модели ГЧП-проектов для решения социально значимых задач

Р-1, Р-2, РП-1, РП-2,

Управление рисками ГЧП-проектов

Умение сбалансированно распределять риски между участниками ГЧП-проектов

Р-2, РП-1, РП-2

Повышение инвестиционной привлекательности ГЧП-проектов

Знание методов повышения экономической эффективности проектов и умение их использования

Р-2, РП-1, РП-2

Особенности ТЭО ГЧП-проектов, оценка эффективности

Обладание навыками разработки ТЭО ГЧП-проектов. Владение методами проектного управления. Умение проведения анализа эффективности ГЧП-проекта относительно других инструментов развития СКС

Р-2, РП-1, Э

Правовое обеспечение ГЧП

Знание особенностей правового регулирования ГЧП, порядка разработки нормативных правовых актов, внесения в них изменений. Умение использования правовых механизмов в повышении эффективности ГЧП

Ю-2

Проектная документация. Конкурсные процедуры

Знание требований по проведению конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации. Умение подготовки и проведения конкурсных процедур, обладание навыками разработки конкурсной документации

Р-2, РЧП, РП-1, РП-2, Э, Ю-1, Ю-2, АУП

Мониторинг и контроль за реализацией ГЧП-проектов

Знание механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов, умение их использования на практике

Р-2, РЧП, РП-1, РП-2, Ю-2, МК, АУП

Управление ГЧП-проектами

Владение методами проектного управления. Умение создания экономически эффективной модели оказания услуг

РЧП, АУП

* Индекс должности

Перечисленные в статье принципы развития ГЧП не являются исчерпывающими, но на данном этапе они являются основополагающими для построения механизма управления ГЧП в субъектах Российской Федерации.

Развитые страны активно используют возможности государственно-частного партнерства. В ЕС с 1995 по 2011 гг. реализовано 1523 ГЧП-проекта на сумму 290 млрд евро [4].

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. определяет, что основные приоритеты социальной и экономической политики включают в себя налаживание институтов частно-государственного партнерства, развитие его механизмов для инвестиционных целей, в целях содействия повышения конкурентоспособности ведущих отраслей экономики. А также она указывает, что развитие сектора социальных услуг на принципах частно-государственного партнерства, обеспечивающего рост доли частных и автономных учреждений в сфере социальных услуг для населения, окажет позитивное влияние на качество экономического роста [2].

Заключение

Сдерживающим фактором развития ГЧП в России является отсутствие институциональных основ формирования модели развития государственно-частного партнерства. Предлагаемые в публикации принципы государственного и муниципального управления позволяют сформировать эффективную систему развития ГЧП, соответствующую современным требованиям.

Рецензенты:

Маликов Р.И., д.э.н., профессор, заведующий кафедрой «Экономика и менеджмент» ФГБОУ ВО «УГУЭС», г. Уфа;

Зайнашева З.Г., д.э.н., профессор кафедры «Региональная экономика и управление» ФГБОУ ВО «УГУЭС», г. Уфа.


Библиографическая ссылка

Шайахметов Р.Р., Солодилова Н.З. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ // Современные проблемы науки и образования. – 2015. – № 2-2.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=21668 (дата обращения: 23.02.2020).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074