В силу особенностей исторического развития систем территориальной организации субъектов Российской Федерации, в отличие от института административно-территориального устройства, весьма статичного по своей природе и имеющего достаточно глубокие традиции организации и функционирования, муниципально-территориальное устройство, будучи институтом новым, вне всякого сомнения, требует своего теоретического осмысления.
Разрешение проблемы установления внутреннего содержания института муниципально-территориального устройства как составляющей территориальной организации субъектов Российской Федерации, на современном этапе развития отечественной правовой системы, тесно связано с теоретическим осмыслением такого правового института как территориальной основы местного самоуправления.
Целью настоящей статьи является попытка выявления на основе анализа нормативной практики федерального и регионального законодателя, решений высших судебных инстанций, а также научных публикаций ряда ученых-правоведов, основных тенденций в определении территориальных основ местного самоуправления, имеющих место в отечественной юридической науке и практике правового регулирования.
Материал исследования в значительной мере составили научные идеи современных российских исследователей в области теории государства и права, конституционного и муниципального права Российской Федерации и других отраслей и направлений отечественной правовой мысли. Нормативно-правовую основу исследования составили судебные акты Конституционного Суда РФ Федеральные законы, Конституции и Уставы, а также законы субъектов РФ.
Методологическая основа исследования представлена как общенаучными, так и частнонаучными методами. В рамках диалектического метода рассматриваемые категории, а также их научное осмысление оцениваются в развитии и во взаимоотношениях со смежными явлениями. Также в рамках исследования активно используются методы формально-юридического и структурного анализа, а также сравнительный метод.
В силу своей относительной новизны родовая категория «основы местного самоуправления» была включена в правовой оборот лишь в начале 90-х годов ХХ века. Это было связано со складывающейся практикой применения названного понятия в общесоюзных, а затем и в федеральных правовых актах, отражении его в научной литературе. Говоря об основах местного самоуправления, О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев под последними понимали «совокупность определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление» [3, с. 250]. Как весьма удачное следует отметить определение, приведенное Л. И. Бусыгиным и А. В. Москалевым, содержание которого можно считать отправной точкой в установлении правового смысла категории «основы местного самоуправления»: «Основы - это базовые, ключевые понятия, которые детерминируются природой, сущностью местного самоуправления, охватывают главные, основополагающие общественные отношения, составляющие систему его основных гарантий (территориальные, правовые, организационные, экономические, финансовые)» [1, с. 53]. Несмотря на то, что приведенные определения весьма близки, в трудах представителей отечественной юридической науки неоднократно указывалось на отсутствие единства в толковании данной дефиниции [1, с. 51].
Абсолютное большинство отечественных авторов, говоря о системе основ местного самоуправления, в качестве ключевых выделяют и территориальные, что, вне всякого сомнения, говорит о весомости и значимости территориального компонента указанного правового института. Данная тенденция, в частности, прослеживается в трудах О. Е. Кутафина, которым делались выводы о наличии правовой, территориальной, организационной и финансово-экономической основ местного самоуправления. [3, с. 250]. В свою очередь, основополагающий, на сегодняшний день, правовой акт в сфере местного самоуправления - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называет в преамбуле следующие принципы организации местного самоуправления: правовые, территориальные, организационные и экономические [6], в своем тексте содержит прямое указание на правовую [6, ст. 4] и экономическую [6, гл. 8] основы местного самоуправления, а во второй главе достаточно подробно разъясняет содержание территориального принципа организации местного самоуправления [6, гл. 2]. Данный закон, в настоящий момент, является единственным действующим правовым актом федерального уровня, содержащим в своем тексте конструкцию «основа местного самоуправления». Весьма осторожно подходит к вопросу нормативного закрепления данной дефиниции отечественный региональный законодатель. Проведенный анализ региональных конституций и уставов позволяет отметить, что конструкция «основа местного самоуправления» оказалась включенной в высшие правовые акты только 34 субъектов Российской Федерации.
Что касается категории «территориальные основы местного самоуправления», последняя на сегодняшний день, в федеральном законодательстве закрепления не получила. Региональный законодатель вводит данную дефиницию в высшие правовые акты лишь 3 субъектов Российской Федерации, при этом определений указанной категории, и более того, детальных разъяснений ее содержания и структуры в указанных нормативных актах не приводится [10, гл. 52]. Несмотря на то, что дефиниция «территориальные основы местного самоуправления» ранее активно использовалась в региональном законодательстве о местном самоуправлении, в настоящее время она содержится в профильных законах лишь 2 субъектов федерации [7, ст. 1]. Нельзя исключать то, что подобное положение вещей вполне могло явиться следствием масштабной отмены законов субъектов федерации о местном самоуправлении непосредственно после вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ. Однако, на сегодняшний день, мы можем констатировать фактическое выпадение категории «территориальные основы местного самоуправления» из сферы правового регулирования на региональном уровне.
Между тем, стоит отметить весьма активное использование данной дефиниции в практике высших судебных инстанций Российской Федерации и научной литературе, что, вне всякого сомнения, сообщает ей дополнительную дискуссионность.
Позиция Конституционного Суда Российской Федерации в вопросе определения правового смысла территориальных основ местного самоуправления находит свое отражение в ряде его решений и определений. В частности, Конституционный Суд в своем Постановлении от 11 ноября 2003 г. № 16-П, говоря о поселках, сельсоветах и районах, оперирует понятиями «территориальная основа муниципального образования» и «территориальная основа формирования местного самоуправления», фактически придавая им идентичное значение [8, п. 3]. Данный подход весьма спорен, и его нельзя признать не имеющим изъянов, однако, следуя дальнейшим выводам Конституционного Суда, содержащимся в указанном Постановлении, ключевой составляющей территориальных основ местного самоуправления является определение территории, на которой создаются муниципальные образования [8, п. 3].
Следует отметить, что в современной научной литературе, фактически, выделяются две основные тенденции в определении территориальных основ местного самоуправления.
Первая лежит в канве озвученной нами ранее правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации и находит свое отражение, в частности, в трудах В. А. Сивицкого и Е. С. Шугриной, отмечавших, что «территориальной сферой местного самоуправления является муниципальное образование» [9], а также И. В. Лексина, указывающего на то, что «органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц - муниципальных образований, составляющих территориальные основы местного самоуправления» [4, с. 48].
Конституционным судом РФ обосновывалось понимание муниципальных образований как «территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления» [8, п. 6]. Таким образом, обращаясь к изначальной сущности муниципалитета, как образования территориального, объединяющего в установленных границах определенный коллектив, нельзя не отметить, что само существование местного самоуправления как публично-правового института вне территориальных пределов его осуществления не возможно. Изложенные выше точки зрения, на наш взгляд, представляются обоснованными, о чем зачастую, говорят и государствоведы, стоящие на несколько иных позициях. Так, в частности Л. И. Бусыгиным и А. В. Москалевым отмечалось: «Территориальные основы, согласно законодательству и теории о местном самоуправлении, включают в себя: городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, территории городов федерального значения» [1, с. 57].
Приведенные определения и тезисы, на наш взгляд, в значительной мере раскрывают рассматриваемую дефиницию и вполне согласуются как с приведенными выше формулировками категории «основы местного самоуправления», так и общепризнанным лексическим значением соответствующих слов.
Вторая точка зрения на сущность категории «территориальная основа местного самоуправления» как комплекс правовых норм отражена в работах ряда ученых-правоведов, среди которых можно назвать А. С. Прудникова и А. М. Никитина, отмечавших, что «территориальная основа местного самоуправления - муниципально-правовой институт, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории, порядок их установления и изменения и др.» [5, с. 311]. В подобном ключе характеризуют названную категорию Л. И. Бусыгин и А. В. Москалев. По их мнению, «территориальные основы местного самоуправления - система норм-принципов, закрепляющих и регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его границы, порядок их установления и изменения» [1, с. 56].
Данные озвученные положения, на наш взгляд, имеют ряд существенных недостатков. Отечественная теория права в своем учении о норме права исходит из концепции регулятивной функции данного института, так С.А. Комаров, в частности, отмечал: «норма права как общее правило поведения регулирует повторяющийся вид общественных отношений» [2, с. 175].
Следовательно, у нас есть все основания полагать, что нормы права, как и их совокупность, в рамках озвученной выше проблемы, являются лишь регулятором общественных отношений в сфере территориальной организации местного самоуправления, включающей в себя такие правовые категории как порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований, установление их границ. Таким образом, тезис об отнесении правовых норм в их совокупности к территориальным основам местного самоуправления не находит должного подтверждения. Роль же муниципального образования как реальной территориальной основы местного самоуправления - это роль материального базиса, ключевого элемента, без которого местное самоуправление как правовой институт теряет смысл.
Рецензенты:
Головин Евгений Георгиевич, д-р экон. наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права НИУ ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», г. Нижний Новгород.
Черкасов Константин Валерьевич, д-р юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой административного, финансового и информационного права НИУ ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», г. Нижний Новгород.