Развитость образовательной и научной инфраструктуры, уровень образованности населения становятся непременным условием становления и развития общества, государства, культуры, экономики. Для достижения поставленной цели ведущими ресурсами в этих процессах должны выступать новое знание, инновационная деятельность, новые технологии. Следовательно, особую значимость приобретает проблема эффективности образования [3].
Развитие муниципальных образовательных систем на основе инновационных преобразований характеризуется следующими признаками и особенностями [8]: сложностью и противоречивостью основных процессов; квазистабильностью; частичной неопределенностью; противоречивостью процессов организации и управления; интенсивными обменными процессами с внешней средой; повышенной энтропийностью; заметным влиянием на управление процессов самоорганизации; повышением роли рефлексивных начал в управлении. Зачастую инновационная деятельность носит несистемный характер. В связи с этим реализация нововведений должна сопровождаться мероприятиями по прогнозированию их эффективности, взаимному согласованию, что призвано придать инновационному развитию устойчивый характер, развивать позитивные начала.
В рамках инновационных преобразований в образовательных системах на локальном, территориальном и региональном уровнях необходим поиск направлений оптимизации механизмов государственно-общественного управления образовательными системами, в первую очередь, с точки зрения соотношения ресурсоемкости и результативности, то есть с позиций экономической эффективности [7].
Для муниципальных образовательных систем характерно несколько видов эффективности: экономическая, педагогическая, организационно-управленческая, социальная. Эффективность характеризует как муниципальную образовательную систему в целом, так и используемые в ее рамках формы, технологии, методы обучения, управления. В последние годы проведен целый ряд исследований [5, 1, 2], позволивших установить направления повышения педагогической эффективности (информационно-телекоммуникационные технологии; технология мониторинга; портфолио; дистанционные формы обучения; блочно-модульное обучение; тестовые и рейтинговые технологии педагогического контроля; кредитная система учета освоения учебных курсов и др.) и эффективности управления (общественно-государственное управление; использование сетевых технологий; самообследования по качеству; публичные доклады; аудит). В связи с этим необходима разработка методологии оценки эффективности муниципальных образовательных систем, которая бы позволила, во-первых, избежать некоторой односторонности при рассмотрении эффективности, во-вторых, обеспечить объективность в ходе оценочной деятельности.
В зависимости от видов получаемых результатов, эффектов, эффективность муниципальных образовательных систем можно представить через ряд ее разновидностей [7]:
- экономическая - отражает соотношение приложенных материально-финансовых ресурсов и полученных результатов, ресурсоемкость образовательной деятельности, затратность мероприятий по ее организации;
- педагогическая - показывает степень достижения целей обучения, воспитания и развития участников образовательного процесса, результативность применения тех или иных форм, средств, технологий;
- организационно-управленческая - демонстрирует достижение целей управления, выполнение плановых мероприятий;
- социальная - ориентирует на учет удовлетворенности потребителей образовательных услуг.
В рамках ориентации на изучение отдельных компонентов, подсистем и уровней муниципальной образовательной системы правомерно говорить об эффективности конкретной методики, организационной формы; управления, управленческого решения; эффективности конкретного участника образовательного процесса, образовательного учреждения, муниципальной системы образования и т.д.
В зависимости от режима деятельности муниципальной образовательной системы можно выделить эффективность ее текущего функционирования и эффективность процессов ее развития.
Понятие «эффективность» тесно связано с понятием «качество» и в своем исходном значении определяется как важнейший показатель, характеризующий соотношение полученных обществом экономических результатов и произведенных затрат. Этимологический смысл эффективности заключается в толковании ее как частного случая качества. Качество является более широким термином и представляет собой совокупность свойств, обусловливающих способность предмета или объекта удовлетворять предполагаемые или установленные потребности. Эффективность носит подчиненный, более узкий смысл и отражает экстенсивную, количественную сторону свойств, составляющих качество того или иного объекта или процесса, в контексте их взаимодействия между собой и с внешней средой.
Таким образом, данные два основополагающих критерия (качество и эффективность) тесно взаимосвязаны. Качество образовательной деятельности - это те ее свойства, которые определяют ее способность удовлетворять установленные и ожидаемые потребности тех, кто эту деятельность организует, обеспечивает, кто в ней участвует, для кого она является способом и условием подготовки к жизни, к профессиональной деятельности, а также удовлетворения многообразных личностно-культурно-образовательных интересов. Эффективность как критерий, на основании которого оценивается образовательная деятельность, отражает, какие затраты ресурсов (материальных, финансовых, человеческих, временных) были произведены (или необходимо произвести) для того, чтобы получить необходимый результат в виде образованности выпускников образовательных учреждений, других составляющих качества образования. Эффективность показывает, какой ценой, какими усилиями достигнут тот или иной уровень качества образования, насколько оправданы те или иные затраты с точки зрения возможности их покрытия, насколько они разумны и приемлемы с точки зрения сложившихся в образовательной сфере норм расходования ресурсов.
В современных условиях тенденция к взаимосвязанному рассмотрению качества и эффективности образовательной деятельности проявляется все более отчетливо. Именно эти две доминанты провозглашены как основные на период модернизации российского образования. Необходимо достигнуть баланса по двум главным измерителям образования - качество и эффективность. Ни государство, ни общество, ни граждане в одинаковой мере не заинтересованы ни в некачественном, убогом с точки зрения обеспеченности ресурсами образовании, ни в конкурентоспособном с точки зрения качества, но расточительном образовании.
Эффективность, как комплексная характеристика работы школы, включает следующие ее компоненты: реальный результат деятельности, потенциальные возможности школьного коллектива, степень использования школьных ресурсов, социально-психологический климат в школе [6]. Таким образом, эффективность - это сложное целостное свойство, и именно эффективность, оцененная через полученный результат, как правило, служит основанием для принятия управленческих решений.
При осуществлении оценки эффективности муниципальных образовательных систем необходим учет следующих важнейших методологических принципов:
- принцип объективности ориентирует на выбор и применение оценочных методик, критериев и показателей, которые максимально точно и адекватно позволяют судить об эффективности той или иной образовательной системы, процесса;
- принцип системности означает систематичность оценки эффективности; определение эффективности с учетом действия всех внутренних и внешних факторов, повторяемость оценочных процедур с определенной временной частотой; учет и взаимосвязь всех видов эффективности;
- принцип комплексности предполагает комплексное использование различных источников информации, оценочных методик, критериев и показателей;
- принцип непрерывности означает определение эффективности муниципальных образовательных систем на всех этапах их функционирования, во всех критических точках;
- принцип технологичности требует реализации простых, экономичных, удобных, понятных, доступных технологий и методик оценки эффективности; использование технических, аппаратных, компьютерных, программных средств.
Указанные методологические принципы необходимо рассматривать в сочетании с комплексом следующих закономерностей:
- При оценке эффективности муниципальных образовательных систем, особенно применительно к коротким циклам их функционирования, к проблематике нормативного подушевого финансирования, формирования и использования внебюджетных ресурсов доминирует тенденция к использованию показателей экономической эффективности, имеющих к тому же официальный, нормативный характер.
- При оценке эффективности, по мере движения от низших к более высоким уровням организации, неизбежна тенденция перехода от оценки и использования в управлении педагогической эффективности к организационно-управленческой.
- Внутренняя или экзогенная эффективность муниципальных образовательных систем в реальной действительности может не совпадать с внешней (эндогенной) эффективностью в силу различия концептуальных подходов, выбора оснований оценки эффективности и других факторов.
- Экономическая эффективность муниципальных образовательных систем (особенно, если ей отводится ключевая роль в управлении) может иметь отрицательное влияние на педагогическую и социальную эффективность, ухудшать образовательный процесс с точки зрения безопасности (эргономичность, валеологичность, психологическая комфортность).
- По мере перехода от унифицированных, простых форм организации муниципальных образовательных систем к более сложным, к их диверсификации, интенсификации инновационных процессов усложняется и затрудняется процесс оценки эффективности, возникает целесообразность передачи ответственности за ее оценку и обеспечение на первичные уровни управления.
- С развитием форм и технологий образования (например, сетевые технологии профильного образования старших школьников), по мере роста востребованности образовательных услуг учащимися, населением наблюдается снижение роли официальной, государственной оценки эффективности муниципальных образовательных систем и повышение значимости общественной, научно-экспертной, профессионально-педагогической, потребительской, корпоративной, международной.
Оценка эффективности муниципальных образовательных систем развивается и совершенствуется под влиянием целого ряда факторов, в числе которых определяющую роль играют развитие науки, информационных технологий, образовательного права, оценочной культуры субъектов образовательной деятельности. Ведущими научными идеями и положениями, определяющими разработку, применение и дальнейшее развитие технологий, форм, средств оценки эффективности муниципальных образовательных систем, являются [7]:
- идея стандартизации части процедур, оценочных критериев, технологий оценки эффективности муниципальных образовательных систем и их отдельных компонентов;
- идея вариативности моделей и подходов к оценке эффективности муниципальных образовательных систем;
- положение о приоритетности в использовании критериев, показателей, норм эффективности, получивших законодательно-правовое и нормативное закрепление, общепринятых образовательным сообществом и используемых в международной практике;
- положение о комплексной оценке различных видов эффективности применительно к муниципальным образовательным системам;
- положение о стабильности, преемственности в использовании норм и показателей для оценки эффективности муниципальных образовательных систем применительно к различным уровням, ступеням данных систем и оценочным процедурам;
- идея мониторинговой направленности оценки эффективности муниципальных образовательных систем;
- идея взаимосвязи, согласованности по срокам, показателям и задачам различных процедур оценки эффективности муниципальных образовательных систем;
- положение о ведущей роли самооценки среди процедур оценки эффективности муниципальных образовательных систем, определяемой ростом рефлексивных начал в управлении инновационными системами образования;
- идея сочетания в управлении эффективностью муниципальных образовательных систем результатной оптимизации (максимизация результатов при неизменных затратах на процесс их достижения) и процессной оптимизации (стремление снизить затраты на осуществление процесса на фоне фиксации стабильного и удовлетворяющего на данный момент результата);
- идея поиска наиболее приемлемого баланса педагогической, организационно-управленческой, экономической и социальной эффективности применительно к той или иной ситуации, уровню и цели управления, разновидности муниципальной образовательной системы;
- идея использования при оценке эффективности муниципальных образовательных систем различных типов показателей, квалиметрических процедур, количественных и качественных шкал, норм и стандартов;
- идея использования многообразных источников получения информации об эффективности муниципальных образовательных систем (статистическое наблюдение, социологические методы, мониторинговые исследования, публикации в СМИ, экспертные оценки и др.);
- идея информационной открытости процедур оценки эффективности муниципальных образовательных систем и доступности информации для широкого круга пользователей, заинтересованных сторон, общественности;
- положение о необходимости включения оценки эффективности муниципальных образовательных систем в процедуры государственного надзора за образовательной деятельностью; включения показателей эффективности муниципальных образовательных систем в программы конкурсов, рейтингов по линии государственных, коммерческих, общественных и негосударственных структур;
- положение об относительности оценки эффективности муниципальных образовательных систем в силу сложности их как социальных систем и недетерминируемого характера организации и управления;
- идея использования различных моделей оценки эффективности муниципальных образовательных систем: (модель «вход - выход» и ее разновидности; модель «вход - процесс - выход» и ее разновидности; модель использования статистических норм; модель соответствия законодательно установленным нормам (соответствия лицензионным, аккредитационным показателям, показателям статистического наблюдения); модель соответствия критериям Европейской премии в области качества; модель, основанная на выходных показателях, в том числе модель расчетной ожидаемой эффективности; процессная модель или «модель ключевых факторов эффективности»; модель, основанная на фиксации темпов и характера изменений в развитии обучающихся, образовательных учреждений, муниципальной образовательной системы в целом; их достижений; модель, основанная на расчетах обмена муниципальных образовательных систем с внешней средой различного вида ресурсами).
Приведенные методологические принципы, положения, идеи имеют целью определение общих подходов к оценке эффективности муниципальных образовательных систем с учетом их специфики, задач, реализуемых в современном обществе. Следует полагать, что практическое использование различных процедур, моделей, технологий оценки эффективности с учетом изложенных методологических установок позволит придать развитию муниципальных образовательных систем устойчивый характер, обеспечить их больший вклад в социально-экономическое и духовно-культурное развитие страны.
Эффективность образовательной деятельности на муниципальном уровне во всех своих измерениях и аспектах (экономическая, педагогическая, организационно-управленческая, социальная эффективность) определяется множеством факторов и условий, действующих непосредственно и опосредованно, поддающихся регулированию или не поддающихся регулированию. Сложное сочетание данных факторов и условий задает определенные границы текущего функционирования и развития образовательной системы, ее отдельных составляющих.
Для успешного управления муниципальной образовательной системой, более полного использования ее потенциала, придания ей определенного вектора развития и качественного обновления необходимо установление комплекса факторов, определяющих эффективность образовательной деятельности.
Эффективность образовательной деятельности в интересах исследования была структурирована, т.е. представлена через основные ее составляющие: экономическая, педагогическая, организационно-управленческая, социальная, в результате чего был получен обобщенный массив факторов и условий эффективности образовательной деятельности в муниципальной образовательной системе.
I. Экономическая эффективность. (1. Совершенство управления ресурсами. 2. Уровень требований потребителей и заказчиков к рентабельности образовательной деятельности. 3. Наличие планов экономии, лимитов, нормативов на расходование финансовых и материальных средств. 4. Дисциплина при исполнении бюджета. 5. Развитость конкуренции на рынке образовательных услуг.)
II. Педагогическая эффективность. (1. Профессионализм педагогических кадров. 2. Состояние материально-технической базы и образовательная инфраструктура. 3. Валеологический фактор. 4. Фактор содержания образования. 5. Фактор качества состава обучающихся. 6. Фактор информационно-методического обеспечения. 7. Фактор совершенства процедур контроля и оценки результатов образовательной деятельности. 8. Совершенство методов, средств, технологий обучения и воспитания. 9. Наличие и трансляция передового опыта. 10. Участие родителей в делах школы. 11. Качество состава и стабильность педагогических кадров. 12.Фактор традиций, достижений. 13. Фактор социально-психологического климата. 14. Действенность системы переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров.)
III. Организационно-управленческая эффективность. (1. Фактор совершенства организационных структур и организационного механизма управления образовательной деятельностью. 2. Программно-целевой фактор. 3. Коммуникационный фактор. 4. Фактор нормативного регулирования образовательной деятельности. 5. Социально-экономический статус школы. 6. Фактор многоканального финансирования. 7. Фактор гармоничности распределения прав, полномочий, ответственности среди субъектов и уровней управления. 8. Стабильность управленческих кадров. 9. Фактор автоматизированности управления. 10. Наличие статистики, банков данных. 11. Развитие рефлексивной культуры участников образовательной деятельности. 12. Степень «матричности» в управлении.)
IV. Социальная эффективность. (1. Уровень взаимодействия образовательного учреждения и органов управления с общественными институтами, социальными партнерами. 2. Наличие в системе управления специальных процедур по изучению образовательных потребностей. 3. «Прозрачность» школы для населения. 4. Имидж школы. 5. Фактор участия общественности в управлении образовательной деятельностью.)
Таким образом, можно заключить, что эффективность образовательной деятельности на муниципальном уровне обусловливается большим разнообразием факторов. Анализ данных факторов показывает, что самые важные из них относятся, в основном, к факторам, связанным с: функционированием муниципальной системы управления качеством образования, с реализуемыми в ее рамках процедурами; информационно-методическим обеспечением образовательной деятельности; ее нормативным регулированием; рефлексивными методами контроля качества; разделением прав, полномочий и ответственности в организационных структурах управления; изучением образовательных потребностей, маркетинговыми исследования; управлением ресурсами. Все это обусловливает необходимость проведения отдельных исследований по изучению влияния основных составляющих муниципальной системы управления качеством на эффективность образовательной деятельности.
Рецензенты:
- Власова Т.И., д.п.н., профессор, ректор НОУ ВПО «Балтийская академия туризма и предпринимательства», г. Санкт-Петербург.
- Данилова М.М., д.п.н., доцент, проректор по образовательной деятельности НОУ ВПО «Балтийская академия туризма и предпринимательства», г. Санкт-Петербург.
Работа получена 05.12.2011.