Наряду с тем, сегодня в России активно развиваются механизмы частно-государственного партнерства (ЧГП), так, к примеру, в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» данный термин упоминается 20 раз, а термин «кластер» - 15 раз. В частности, на основе ЧГП предполагается обеспечить курс на следующие стратегические ориентиры долгосрочного социально-экономического развития: переход к инновационному социально-экономическому развитию посредством структурной диверсификации экономики на основе инновационно-технологического развития и повышение уровня взаимодействия государства, бизнеса и общества, как субъектов инновационного развития посредством ЧГП. Построение механизмов и институтов ЧГП запланировано в сферах развития культуры и СМИ, рынка труда (занятости населения), повышения доступности жилья, социальной обеспеченности (образования и здравоохранения) и развития гражданского общества (взаимодействие государства, населения и бизнеса), денежно-кредитной и бюджетной политики (инвестиции в развитие транспортной, энергетической и другой инфраструктуры).
Таким образом, можно отметить, что в современной практике государственного управления России все чаще стало упоминаться понятие ЧГП, которому отводится роль одной из основ общего развития, повышения конкурентоспособности и инновационной направленности экономики страны. По этой причине разработка теоретических, методических и практических вопросов обеспечения использования системы ЧГП в области развития кластерной деятельности является одним из ключевых условий достижения целевых ориентиров социально-экономического развития страны.
Также тесную взаимосвязь кластерной деятельности и ЧГП подтверждает и Министерство экономического развития РФ, на которое возложены основные задачи по реализации данного приоритетного направления развития методов государственного управления. По определениям Минэкономразвития РФ, ЧГП включает в себя ряд форм сотрудничества, позволяющих государству и частным компаниям извлекать взаимную выгоду. Основными субъектами и формами реализации ЧГП в России являются: 1. механизм концессионных соглашений; 2. деятельность Инвестиционного фонда РФ; 3. Создание кластеров и особых экономических зон, где государством обеспечивается создание необходимой инфраструктуры для привлечения частных инвестиций [6].
Однако, один из авторов, изучающих теорию и практику ГЧП, В. Варнавский, считает ошибочным отнесение некоторыми чиновниками и экспертами к ГЧП, проектов по созданию территориально-производственных кластеров (Нижнее Приангарье, Урал Промышленный - Урал Полярный и т.д.), финансируемых из Инвестиционного фонда РФ, а также особых экономических зон. Это обусловлено тем, что данные проекты осуществляются по принципу: каждый субъект финансирует свой объект. К примеру, государство обеспечивает развитие транспортной, коммунальной и прочей инфраструктуры, а бизнес инвестирует в строительство заводов и других производственных объектов. И при этом стороны не несут перекрестных рисков и не отвечают по обязательствам друг друга [1]. Но данное мнение также можно оспорить, т.к. в проектах кластерного развития могут применяться различные виды сотрудничества, свойственные ЧГП: контракты на поставку товаров, работ (услуг) для госнужд, аренда, концессия или оперативное управление госимуществом, частичная приватизация кооперация по выполнению работ (услуг) или соинвестирование.
Наряду с тем, несмотря на то что в стране уже несколько лет активно развиваются некоторые элементы ЧГП, оно само до сих пор, по ряду различных причин, не обзавелось понятийным аппаратом, закрепленным на законодательном уровне. Понятие частно-государственного партнерства (ЧГП), как и многие другие экономические термины и категории, пришло из западной экономики. Международное понятие «public-private partnership» или «РРР» (общественно-частное партнерство) подразумевает государство более широко - как общественные институты или общество в целом и на сегодняшний день имеет двоякое трактование [3]:
1. система или принципы взаимоотношений или взаимодействия государства и бизнеса как механизма достижения целей национального, регионального или местного развития;
2. организационно-правовая форма конкретных социально-экономических проектов реализуемых совместно органами государственного управления и частными компаниями на базе объектов государственной собственности.
Такое же двустороннее расхождение мнений наблюдается в применении данного термина в русском языке, когда одновременно и с одинаковой частотой в научной литературе можно встретить прилагательные «частно-государственное» и «государственно-частное» партнерство (ГЧП). Причем почти всегда авторами не проводится какого-либо смыслового разделения содержания данных терминов, и это обстоятельство заставляет остановиться на данном моменте более подробно. В первую очередь, если брать в расчет иноязычный термин, то на первое место действительно следует поставить государство. Во-вторых, сама сущность термина, которая будет рассмотрена более подробно далее, предполагает, что государство является инициатором (перекладывая свои функции и социальные обязательства на частный сектор) и основным учредителем (посредством предоставления различного имущества, земель, зданий и сооружений) данных проектов [1, 2]. Однако такое употребление термина делает его применение слишком узким и не может охватить весь спектр возможных вариантов совместной деятельности государства и бизнеса. Таким образом, прилагательное «частно-государственное» следует применять для иных вариантов партнерства, которые не охватывает определение государственно-частное, и где в первую очередь должны поддерживаться инициативы и учитываться интересы частного сектора.
Таким образом, с целью понимания и определения отличий ЧГП необходимо более детально остановиться на его особенностях, которые в соответствии с порядком складывались в результате его исторического развития и международного опыта применения. Основы ГЧП в его современном виде было положено в США более 200 лет назад, а в начале ХХ вв. благодаря этому были преодолены последствия Великой депрессии за счет развития инфраструктурных проектов, в особенности строительства национальной сети автомобильных дорог. В широкой мировой практике организация взаимодействия государства и бизнеса в форме ЧГП стала активно развиваться примерно с 1980-х годов и к сегодняшнему дню на его основе в мировую экономику ежегодно привлекается более 80 млрд. долл. США [2, 8]. А всего за 20 лет в период 1990-2009 гг. по данным Всемирного банка в развитых странах выполнялось более 4,5 тыс. проектов ЧГП с общим объемом привлеченных инвестиций в 1,5 трлн. долл. [1]. Во многих странах созданы специальные организации, координирующие деятельность по развитию ЧГП, к примеру, в США - Национальный совет по ГЧП (The National Council for Public-Private Partnerships), а в Шотландии - Эдинбургский Совет по ЧГП [2].
Сегодня ЧГП в основном используется при реализации капиталоемких проектов в сфере энергетики, транспорта и ЖКХ (до 16 % общего объема), где лидируют страны Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), которые реализуют около трети всех проектов и аккумулируют порядка 50 % мирового объема инвестиций. В АТР лидируют Китай (десятая часть инвестиций в ЧГП) и уступающая ему в два раза Индия. В Южной Америке активнее других соседей ЧГП использует другая страна БРИКС (BRICS - группа 5 быстроразвивающихся стран мира: Бразилии, России, Индии, Китая, ЮАР - Brazil, Russia, India, China, South Africa) - Бразилия [1].
В странах Европы за период 2001-2006 гг. было заключено 694 контракта по ГЧП на сумму 73,8 млрд. евро [9]. Основная часть этих контрактов приходится на Великобританию, где ЧГП обеспечивает до 17 % экономии бюджета страны [4]. Английское правительство с 1992 г. реализует концепцию управления госсобственностью «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative - PFI), являющуюся основой ЧГП. К 2011 г. было заключено 920 контрактов ГЧП на общую сумму 72,0 млрд. фунтов стерлингов, из которых на PFI пришлось 777 проектов с объемом инвестиций в 45,6 млрд. ф. ст., при этом более половины проектов, срок действия которых обычно составляет 25-30 лет, пришлось на социальную сферу, в т.ч. 229 на здравоохранение (12,7 млрд.) и 164 на образование (6,1 млрд.) [1].
В Канаде с целью устранить ограничения и упростить создание ЧГП в 1998 г. были внесены поправки в муниципальное законодательство, а в подготовленном специальном руководстве приводятся инструкции и комментарии к законодательству по вопросам определения возможности использования ЧГП, подготовки к предоставлению услуг на основе ЧГП, последовательности действий и мероприятий по созданию ЧГП [2].
В каждом городе США, по данным Национального Совета по ГЧП, порядка 23-65 муниципальных служб работают в сотрудничестве с частными структурами, что позволяет муниципалитетам экономить около 20-50 % бюджетных средств [2]. Также в дорожной сфере в 1985-2004 гг. было реализовано 62 контракта ЧГП на сумму 42 млрд. долл. [10], а в ЖКХ число проектов на основе ГЧП постоянно увеличивается, так в период с 1997 г. по 2003 г. число таких партнерств в сфере водоснабжения выросло с 400 до 1100, или на 175 % [1].
В результате, на основе анализа различных источников [1, 2] были уточнены основные организационно-экономические признаки частно-государственного партнерства (табл. 1).
Таблица 1
Основные организационно-экономические признаки ЧГП
|
Параметры |
Характеристика |
|
|
Инициатор |
Частные или государственные организации |
|
|
Цель |
государства |
Выполнение социально-экономических функций |
|
бизнеса |
Получение прибыли |
|
|
Форма участия |
государства |
Предоставление собственности, инвестиций и поддержки |
|
бизнеса |
Предоставление инвестиций и выполнение работ (услуг) |
|
|
Выгоды |
государства |
Повышения качества выполнения задач при снижении затрат |
|
бизнеса |
Рост активов и снижение рисков инвестирования и ведения бизнеса |
|
|
Признаки |
Частный и государственный участники Юридическое оформление Объединение инвестиций и собственности участников Распределение доходов, расходов и рисков между участниками Обеспечение социально-экономических интересов |
|
|
Принципы |
Стабильность договора Возможность корректировки договора Ответственность сторон Прозрачность отношений Невмешательство государства в деятельность частной компании Государственное стимулирование или поддержка Государственные гарантии Равные права иностранных участников |
|
|
Основные виды |
Контракты на поставку товаров, работ (услуг) для госнужд Аренда, концессия или оперативное управление госимуществом Частичная приватизация Кооперация по выполнению работ (услуг) или соинвестирование |
|
|
Договорные формы |
Соглашение о сотрудничестве Инвестиционное товарищество Концессионное соглашение Иные договора (подряда, аренды, кредита, доверительного управления, комиссии, поручения и агентства) |
|
|
Организационно-правовые формы |
Автономное учреждение Управляющая компания Коммерческая организация (ООО, АО и т.д.) Некоммерческая организация (союз, фонд, партнерство) Общественные организации |
|
Наряду с тем, для того чтобы исключить возможность двояких трактовок ЧГП, в целях данного исследования дано авторское определение ЧГП - это документально оформленный процесс взаимодействия государственного органа управления и/или органов управления (государственных учреждений) и частного предприятия и/или предприятий по поводу обеспечения государственных социально-экономических функций на основе долевого участия посредством предоставления собственности, капитала или выполнения работ (услуг).
При этом, несмотря на общую семантику значений данных понятий, можно отметить, что определение ЧГП в отличии от ГЧП несет в себе более широкое обозначение процесса взаимодействия государства и бизнеса, не ограниченное в своем содержании какими-либо временными, масштабными или формальными рамками. В рамках мероприятий по развитию кластерной деятельности в АПК такое взаимодействие будет включать в себя со стороны государства - организацию и финансирование агитационной работы, формирования и функционирования Центра кластерного развития (в т.ч. предоставление помещений), поддержки предприятий кластера и реализации проектов развития. А со стороны предприятий - выполнение функций по социально-экономическому развитию территорий посредством участия в государственных мероприятиях, софинансирования проектов развития, количественного и качественного развития бизнеса и соответственно, обеспечения населения продовольствием, создания рабочих мест, развития технологий и увеличения налоговых поступлений.
Также можно отметить, что на сегодня отдельные вопросы организации и реализации ЧГП уже регулирует рядом основных нормативно-правовых актов Российской Федерации:
- Федеральный закон РФ от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
- Федеральный закон РФ от 17.05.2007 г. № 82-ФЗ «О Банке Развития»;
- Постановление Правительства РФ от 14.12.2010 г. № 1016-ПП «Об утверждении Правил отбора инвестиционных проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов»;
- Постановление Правительства РФ от 01.03.2008 г. № 134-ПП «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации».
На региональном уровне также идет правое закрепление ЧГП, к примеру, в Саратовской области принят Закон от 28.04.2010 г. № 62-ЗСО «Об участии Саратовской области в государственно-частном партнерстве», который устанавливает цели, задачи, принципы, порядок, а также формы участия области в ГЧП. При этом закон определяет участие области в ГЧП как совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия между областью в лице Правительства или другого органа власти, с одной стороны, и частным предприятием с другой стороны, с целью реализации региональных инвестпроектов и целевых программ. Среди форм участия области в ГЧП перечислены следующие: долевое участие в уставных (складочных) капиталах юридических лиц, лизинг, аренда, концессия, создание и привлечение средств инвестиционных и венчурных фондов. Основными видами господдержки ГЧП обозначены: налоговые льготы и кредиты, госгарантии, льготные ставки арендной платы, консультационная, информационная и организационная поддержка, предоставление объектов залогового фонда для обеспечения обязательств при привлечении инвестиций. В качестве объектов соглашений о ГЧП предложены объекты транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры, объекты использования природных ресурсов, безопасности и правопорядка, а также объекты управления, к чему можно было бы отнести создание региональных Центров кластерного развития, однако среди объектов не указано ни одной отрасли АПК.
Дополнительно принятое Постановление Правительства Саратовской области от 10.12.2012 г. № 730-П «О мерах по реализации Закона Саратовской области от 28.04.2010 г. № 62-ЗСО «Об участии Саратовской области в государственно-частном партнерстве» определяет порядок взаимодействия органов исполнительной власти и частных партнеров при подготовке и рассмотрении документов по реализации проектов на основе ГЧП, а также устанавливает порядок проведения конкурса на право заключения соглашения о ГЧП. На сегодняшний день в регионе реализуется ряд проектов в рамках данного закона, широко использующих возможности ГЧП [5]. Проект строительства аэропортового комплекса в 22 км от центра г. Саратова, подразумевающий создание транзитного хаба для внутренних и международных пассажирских и грузовых потоков. Проект модернизации водно-коммунального хозяйства (ВКХ) г. Саратова, преимуществами которого являются: гарантированный рынок сбыта услуг ВКХ, использование средств пенсионного фонда, выпуск инфраструктурных облигаций, предоставление госгарантий и минимизация инвестиционных рисков за счет использования господдержки. Комплексный проект строительства жилищной, социальной и транспортной инфраструктуры «Жилой район им. Ю.А. Гагарина» в г. Саратове, с общим бюджетом 150 млрд. руб., развернулся на площади в 813 га, где в период 2007-2020 гг. будет построено 5,5 млн. кв. м. жилья для 250 тыс. человек.
Подводя итог, можно отметить, что на сегодняшний день в мировой экономике активно развиваются механизмы частно-государственного партнерства, которые активно внедряются в отечественную практику управления, как на федеральном, так и на региональном уровне. Однако в сфере развития кластерной деятельности элементы ЧГП еще не нашли должного применения, расширение которого положительно сказалось бы на активизации процессов кластеризации, а соответственно повышения эффективности и конкурентоспособности взаимодействия предприятий АПК.
Рецензенты:
Заворотин Е. Ф., д.э.н., профессор, заместитель директора по научной работе, ФГБНУ ПНИИЭОАПК, г. Саратов;
Полулях Ю.Г., д.э.н., профессор, ведущий научный сотрудник сектора информационных технологий в АПК, ФГБНУ ПНИИЭОАПК, г. Саратов.