Правовой основой строительства органов правопорядка стало постановление НКВД РСФСР «О рабочей милиции» от 28 октября (10 ноября) 1917 г. В соответствии с ним милиция создавалась Советами и находилась «всецело и исключительно в их ведении» [21, с.15]. Советская власть видела в милиции потенциальную силу, посредством которой можно было воздействовать на все жизненно важные центры государства. От установки о создании «народной» милиции, слиянии её с армией и замене постоянной армии всеобщим вооружением народа большевики отказались постепенно в процессе реализации этой идеи [35, с.118].
В январе 1918 г. саратовский губернский исполком создал коллегиальный орган Совет комиссаров милиции в составе 10 чел., а вместо начальника милиции была введена должность председателя Совета комиссаров [12]. В каждом городском участке создавались свои Советы комиссаров [2, с.9]. В мае 1918 г. все функции милиции в Саратове перешли к отделу революционной охраны (негосударственной организации), но ввиду неэффективности данной меры отдел охраны был преобразован осенью того же года в рабоче-крестьянскую милицию [13]. Составной частью милиции являлся уголовный розыск.
Саратовский исполком в 1919 г. признал «желательным заменить мужчин-милиционеров женщинами на работах, кроме постовой» [15]. Однако на самом деле женщин на службу в милицию до 1926 г. не принимали [35, с.122]. В 1929 г. в рядах саратовской милиции служило 80 женщин [2, с.50].
Требования к комплектованию органов внутренних дел впервые были чётко сформулированы в «Положении о рабоче-крестьянской милиции», принятом 28 сентября 1925 г. Согласно «Положению», возрастной ценз составлял 21 год. На службу в милицию не принимались лица, состоявшие под судом или следствием, служившие в белой армии, а также неграмотные [35, с.122].
Функции милиции поначалу не были чётко определены. Кроме выполнения основных обязанностей по поддержанию внутреннего порядка и борьбе с преступностью, саратовская милиция в начале 1920-х гг. выполняла следующие задачи: руководство очисткой города и жилищ с целью предотвращения распространения эпидемий, борьба с незаконной торговлей и нарушениями продавцами санитарных постановлений, участие в проведении топливного трёхнедельника, борьба с бандитизмом, помощь в сборе продналога. Важной функцией стала и борьба с самогоноварением [8. Л. 7об.-8; 3. Л. 45].
К 1925-1926 гг. функции милиции оформились более чётко. Саратовская милиция занималась охраной имущества горожан, выявлением преступных группировок, поддержанием внутреннего порядка, борьбой с беспатентной и беспошлинной торговлей. Она также регулировала выдачу удостоверений личности, разрешений на охотничье оружие, видов на жительство, справок об имущественном положении горожан и т.п., устанавливала порядок прописки. Уголовный розыск, являвшийся составной частью милиции, принимал меры к предупреждению и выявлению преступлений, проводил дознания, обыски, аресты, ведал учётом преступников и выдавал справки о судимости, руководил действиями агентов уголовного розыска [1, 28-30].
В связи с изменением административно-территориального деления и создания в 1928 г. Нижневолжского края с центром в Саратове произошли изменения в системе административных органов. Вместо губернских и уездных административных отделов образовался Нижневолжский краевой административный отдел, а в крупных городах (Астрахани, Сталинграде, Саратове) - окружные отделы [35, с.125]. В связи с реорганизацией в 1929 г. из 6 отделений саратовской милиции осталось 4, при этом при 3 отделениях имелись подотделения, обслуживавшие окраины города. После реорганизации количество постов увеличилось с 44 до 60, причём увеличение происходило, главным образом, на городских окраинах [11].
В 1925 г. открылась областная саратовская школа младшего командного состава, первый выпуск которой состоялся в 1926 г. Школа готовила квалифицированные кадры милиционеров. Ввиду их острого недостатка школа зачастую делала акцент не на качестве выпускников, а на количестве. Об этом свидетельствуют досрочные выпуски курсантов с целью их распределения на вакантные места в сельские подразделения милиции. Практиковались и краткосрочные курсы (в течение нескольких дней, недель) милиционеров [35, с.142-143].
Процент раскрываемости преступлений был низким. В частности, в период с 1 января по 1 сентября 1922 г. в Саратовской губернии было заявлено 17213 преступлений и раскрыто лишь 8105, т.е. 47 %. При этом за этот период лучше всего расследовались дела по подделке денежных знаков (25 раскрытых дел из заявленных 34) и правовых документов (25 из 38), незаконного получения продовольствия (43 из 52), убийства (133 из 198). Практически стопроцентную раскрываемость составили дела о тайном винокурении и торговле спиртом. Хуже всего за это время расследовались кражи (простые, со взломом, карманные, железнодорожные). Процент их раскрытия составлял в целом 38,1 % [9. Л. 294-294 об]. В 1924 г. процент раскрываемости всех преступлений в Саратове стал 44 %, в 1925 г. - 52 % [2, с.41].
Как уже отмечалось выше, лучше всего милиционеры расследовали дела о незаконной торговле спиртом. Широко практиковались такие методы работы, как обращения к населению через печать с призывами о вреде самогоноварения, облавы и обыски, и даже ударные месячники по борьбе с этим злом [34, с.45-46]. Только за январь 1923 г. в Саратове милиционерами было обнаружено 96 очагов производства самогона, 83 места продажи этого напитка, отобрано 209 самогонных аппаратов и возбуждено 178 судебных дел [10]. Всего за 1922 г. в Саратове милиционеры провели 1115 обысков, а в 1923 г. уже 3972 обыска с выявлением 2306 очагов самогоноварения. Руководство премировало милиционеров за обнаружение очагов производства самогона и его торговли [34, с.46-48]. Возможно, данная мера и обусловила столь потрясающие результаты борьбы на «самогонном фронте».
Предприимчивые горожане прятали бутыли с самогоном в сене, соломе, в самоварном отдушнике, в стене дома за специально приспособленной выдвижной доской и др. Домохозяйка Н. Ребрунова, например, не побрезговала погрузить ёмкость со спиртом в нечистоты уборной [28; 29; 30; 31]. С наступлением лета саратовцы, как правило, переставали варить самогон дома, рискуя быть пойманными во время очередного обхода милиции, и занимались производством алкоголя в лесу, оврагах и поле. Производство спирта на открытом воздухе затрудняло борьбу милиции с самогоноварением [32]. Лиц, занимавшихся производством и продажей самогона, суд мог приговорить к лишению свободы, конфискации имущества, принудительным работам или уплате штрафа.
Низкий процент раскрываемости преступлений милицейское руководство объясняло «малочисленным штатом сотрудников, плохим обеспечением их материального положения и весьма скудным отпуском кредитов на канцелярские, командировочные, мелко-хозяйственные, секретные расходы и расходы по передвижению» [9. Л. 280].
Действительно, в 1920-е гг. милиционерам, служившим в саратовской городской милиции и в уездах, несвоевременно выдавалась зарплата ввиду отсутствия денежных знаков. Тяжёлое материальное положение, «мизерное жалование», «снабжение продуктами, негодными к употреблению» заставляли «милиционеров нищенствовать» [3. Л. 14, 45об.]. В 1920-е гг. милиционеры в дополнении к основным ставкам зарплаты получали премиальное вознаграждение, в среднем 5-7 руб. Премиальные суммы были настолько малы, что не составляли «подкрепления к основному жалованью» и ассигновались обычно на уплату процентов в профсоюз и различные общества [16 , с.16].
В Саратове в начале 1925 г. старшие милиционеры получали в среднем 27,71 руб., младшие милиционеры, конные и пешие - 23,51 руб. Зарплата агентов уголовного розыска варьировалась от 32 руб. до 38 руб., дактилоскописта составляла 29,41 руб. При этом ставки по уездам были различны, поэтому милиционеры часто просили руководство перевести их в другой город, где жалование было на несколько рублей больше [16, с.17; 18, с.14]. Для сравнения, средняя зарплата промышленных рабочих Саратова в 1924-1925 гг. составляла 42-43 руб. [19, с.45]. Постепенно ставки заработной платы повышались. Так, к 1928 г. заработная плата младшего милиционера составляла уже 33 руб., а с января 1929 г. планировалось её повышение до 38 руб. Между тем, несмотря на некоторое повышение, ставки заработной платы оставались низкими и отставали от роста цен [20, с.82].
Вопрос обеспечения милиции продовольствием обстоял неудовлетворительно, и выдаваемый паёк не давал «возможности существовать не только семейным, но и одиноким служащим» [8. Л. 8]. Слабое обеспечение обмундированием ещё больше ухудшало ситуацию. В докладе помощника начальника губернской милиции по политчасти за 1922 г. отмечалось: «Подходит осень, необмундированный, разутый, раздетый милиционер не будет иметь возможности работать» [3. Л. 34 об.]. Обмундирование зачастую выдавалось милиционерам не полностью, и сотрудникам в виду маленького заработка приходилось самим «изыскивать средства на приобретение одежды и обуви побочным путём» [8. Л. 8]. К 1925 г. проблема обмундирования была разрешена, и саратовские милиционеры были обеспечены форменной одеждой и обувью на 100 % [17, с.10].
Тяжёлое материальное положение толкало милиционеров на должностные преступления. Так, в 1924 г. милиционеры четвёртого отделения саратовской городской милиции Яковлев и Анристов были отстранены от службы и оказались на скамье подсудимых за получение взяток и вымогательство [33]. В одном из уездов Саратовской губернии отмечались случаи получения взяток сотрудниками милиции в пять фунтов муки [3. Л. 150]. На совещании саратовской губернской милиции в 1922 г. прямо говорилось, что «преступность среди сотрудников была и есть... судьи входят в положение полуголодного милиционера и суровых приговоров не выносили» [3. Л. 150]. Разумеется, в милиции служили и честные сотрудники, преданные своему делу. В частности, милиционер Холодовников отказался принять «свёрток с деньгами» от торговки на уличном базаре и препроводил предприимчивую продавщицу в «штаб милиции» [22].
С целью улучшения материального положения сотрудников милиции создавались кассы взаимопомощи, в которые шли отчисления от продажи билетов на концерты и спектакли. Кроме того, существовала шефская помощь. В частности, губернский коммунальный отдел был в качестве шефа прикреплён к саратовской милиции, и при его участии в августе 1922 г. были собраны средства от проведения концерта и платных гуляний в саду Липки [3. Л. 34]. Губернский коммунальный отдел периодически освобождал милиционеров от оплаты коммунальных услуг [3. Л. 45об.; 14].
Борьбу с преступностью осложняло не только тяжёлое материальное положение сотрудников милиции, но и недостаток кадров. На совещании административных и политических работников саратовской губернской милиции от 26 сентября 1922 г. отмечалось: «Надо сознаться, что поступить на службу в милицию, охотников мало: причиной этого дурное материальное обеспечение и опасность в борьбе с бандитами...» [3. Л. 50].
По данным на 10 сентября 1920 г., в саратовской милиции служило 607 чел., хотя по штату полагалось 1085 чел. К декабрю 1924 г. численность саратовской милиции достигла 513 чел., к октябрю 1925 г. штат сократился до 298 чел., а к августу 1926 г. незначительно увеличился до 354 чел. При населении города в 1926 г. примерно в 200 тыс. чел. количество милиционеров было явно недостаточным [27, с. 157, 165, 234, 380].
К началу 1930-х гг. текучесть милицейских кадров доходила в Саратове до 110 %. Причинами её стали: «плохое культурно-бытовое обслуживание» сотрудников, «засоренность рядов милиции», низкие заработки [5. Л. 1]. Согласно тексту одной из докладных записок, дисциплина среди сотрудников милиции и уголовного розыска оставалась на низком уровне, отмечались «расхлябанность, волокита, бюрократизм, невнимательное отношение к посетителям». Подобное положение наблюдалось не только в Саратове, но и в других регионах. Например, в Калмыкии постовые милиционеры вместо себя отправляли на посты посторонних, не имевших никакого отношения к милицейской службе, и передавали им свою форму и оружие [5. Л. 3, 5]. Саратовские милиционеры зачастую становились участниками грабежей, отнимая у горожан украшения и деньги [23; 24]. С целью улучшения состава милиции периодически проводились её чистки, в частности, в 1921, 1923, 1929 гг. [2, с. 25; 25]. Из её рядов были уволены лица, скомпрометировавшие себя недостойным поведением или недобросовестной работой.
По своему социальному составу милиция была в основном крестьянская. По данным на 15 июля 1923 г., в саратовской губернской милиции служило 63,5 % крестьян (от общего количества сотрудников по губернии), 24,7 % рабочих и 11,7 % прочих. К началу 1928 г. состав губернской милиции включал уже 57,6 % крестьян, 16,1 % рабочих, 1,4 % прочих и 24,7 % служащих. В социальной структуре уголовного розыска отмечалось повышение удельного веса служащих. В губернском уголовном розыске весной 1926 г. служило 70 % крестьян (от общего количества сотрудников по губернии), 16 % рабочих и 14 % служащих. К началу 1928 г. в структуре уголовного розыска работали 38 % крестьян, 14,5 % рабочих, 46,3 % служащих и 1 % прочих [27, с. 172, 321, 407].
К началу 1928 г. в рядах губернской милиции насчитывалось 20,4 % членов ВКП (б) и кандидатов и 3,2 % членов ВЛКСМ, а в губернском уголовном розыске - 19,2 % и 7,2 % соответственно [27, с. 407].
В начале 1920-х гг. сотрудники саратовской милиции не имели клуба самодеятельности для проведения своего досуга. При необходимости (в связи с проведением общих собраний, постановки спектаклей и др.) милиционеры пользовались клубом союза советских работников [4]. В 1925 г. появился клуб «Красный милиционер», сосредоточивший культурно-просветительную работу сотрудников правоохранительных органов. При клубе имелись библиотека, спортивный зал, класс, со всеми школьными принадлежностями; зрительный зал со сценой и экраном, кинематограф. Также имелись красные уголки [17, с.10-11]. При Красном уголке в первом отделении милиции функционировали кружки: спортивный, корреспондентский и профессионального движения, а также библиотека, в которой насчитывалось более 1000 книг: политические, беллетристика, научно-популярная литература и др. В 1924 г. библиотека Красного уголка первого отделения пополнилась сочинениями В.И. Ленина, Г.В. Плеханова, К. Каутского, К. Маркса и Ф. Энгельса [4]. Сотрудники саратовской милиции имели собственный духовой оркестр, а также выпускали журнал «На посту» [34, с. 54].
Значимым событием стало открытие в Саратове в 1929 г. музея уголовного розыска. Отделы музея содержали орудия взломщиков, машины фальшивомонетчиков и др. Целый раздел посвящался способам раскрытия преступлений. Появление подобного музея было призвано показать важность и сложность работы сотрудников милиции и уголовного розыска [26].
Советская власть принимала меры по охране здоровья милиционеров. В 1921 г. была организована амбулатория для приёма заболевших сотрудников милиции [7]. Чуть позже при милиции открылся пункт оказания медицинской помощи непроизводственного типа [6]. Этот врачебный пункт первой помощи при административном отделе губернского исполнительного комитета состоял из кабинета врача, перевязочной и зубоврачебного кабинета. Право получения медицинской помощи не распространялось на членов семьи сотрудников милиции, и они обращались в амбулатории по месту жительства. Исключение составлял лишь зубоврачебный кабинет, обслуживавший как милиционеров, так и их родственников. При поступлении на службу милиционер обязательно проходил медицинское освидетельствование. Однако периодические врачебные осмотры сотрудников происходили редко [17, с.11].
Таким образом, на начальном этапе становления правоохранительные органы Саратове переживали определённые трудности, связанные с тяжёлым материальным положением милиционеров, нехваткой квалифицированных, профессиональных кадров, а также отсутствием приемлемых условий работы. В 1920-е гг. органы милиции несколько раз претерпели административные изменения, связанные с изменениями, происходившими в стране.
Рецензенты:
Чолахян В.А., д.и.н., профессор кафедры Российской цивилизации и методики преподавания истории Института истории и международных отношений ФГБОУВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского», г. Саратов.
Герман А.А., д.и.н., профессор кафедры Отечественной истории в новейшее время Института истории и международных отношений ФГБОУВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского», г. Саратов.