Введение
Несмотря на изменившиеся политические, социальные и экономические жизненные реалии, в современной России по-прежнему остается актуальным ставшее крылатым выражениемс1935 года высказывание И.Сталина «Кадры решают все!»[6].Государственное управление России XXI века нуждается в грамотных, профессиональных кадровых ресурсах, которые выступают своеобразным аккумулятором и интеллектуальным механизмом реализации административной реформы, от которых зависит ее исход.Устойчивое развитие государства, его имидж и авторитет в глазах общества складываются исходя из результатов деятельности государственных служащих, качества предоставляемых обществу государственных и муниципальных услуг.В подтверждение данного тезиса еще Отто Бисмарк подчеркивал: «С плохими законами и хорошими чиновниками можно вполне править страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые лучшие законы»[5]. Таким образом, актуальная во все времена кадровая проблема государственной службы особенно остро проявляется при переходе государственного управления к инновационным формам и методам управления. Так, Владимир Путин в своем ежегодном Послании Федеральному собранию Российской Федерации отметил: «Всем очевидны и главные проблемы - это низкая эффективность государственной власти и коррупция. Без качественного современного государственного управления, без высокой персональной ответственности тех, кто этим занимается, мы не решим задач, стоящих перед обществом и страной...» [14].
Цель и методология исследования
Цель исследованияпредставляет собой анализ проблем и особенностей реформирования государственной службы в контексте современной модели государственной власти Российской Федерации (далее РФ).Методологическую основу работы составили современные методы познания и научного исследования. Использовались сравнительно-исторический и структурно системный методы.
Результаты исследования
Изучению государственной службы как выдающегося института государственного управления посвящено немало работ отечественных исследователей. Среди них особое значение имеют труды Г.В. Атаманчука[1], Ю.Н. Старилова[8], посвященные содержанию и совершенствованию российской государственной службы. Существенный вклад в разработку исследуемых проблем внесли такие известные ученые, как А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, Ю.А. Тихомиров, заложившие теоретические основы понимания места и роли института государственной службы в системе административного права. Обзор имеющейся отечественной научной литературы позволяет констатировать тот факт, что осмысление проблем формирования и функционирования российской госслужбы в период с 2000 г. по настоящее время только начинается[2]. Обобщая многообразие исследовательских позиций, можно выделить ряд управленческих аномалий, устранение которых способна обеспечить реформа государственной службы. Среди значимых управленческих аномалий, представляющих угрозу для всей системы государственного управления, можно выделить: коррупцию, лоббизм, развитие «телефонного права», «теневую юстицию», пробелы и коллизии нормативно-правового регулирования, отсутствие прозрачной системы межведомственного взаимодействиямежду различными уровнями органов государственной власти. Также, несмотря на значительный объем действующего законодательства о государственной службе, в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования: недостаточно четко определена законодательная компетенция РФ и ее субъектов в сфере государственной службы; не сформирован механизм реализации базового принципа организации государственной службы - принципа служения государству; не обеспечена взаимосвязь между различными видами государственной службы; не установлены законом надежные правовые и социальные гарантии для государственных служащих; не сформирована эффективная система управления государственной службой.Указанные общие недостатки правового регулирования государственной службы предопределили необходимость ее реформирования.В этой связи основные направления и приоритеты развития и совершенствования государственной службы были определены федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации» на 2009-2013 годы [11]. Анализируя предварительные результаты вышеуказанной программы в соответствии с поставленными целями и задачами в ней, можно выделить ряд проблемных пунктов, которые в полной мере не были реализованы: обеспечение взаимосвязи между видами государственной службы, а также государственной и муниципальной службой; незавершен процесс создания системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы; остаются достаточно разрозненными элементы системы контроля за деятельностью государственных служащих со стороны институтов гражданского общества; не сложилось единого представления о механизме принятия мер по предотвращению конфликта интересов.Итак, новые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они «заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме», можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Так, без ложного скептицизма можно констатировать, что части ожидаемых результатов, предусмотренных федеральной программой, не суждено сбыться. В данном вопросе мне импонирует позиция Ю.Н. Старилова, который обосновывает, что за четыре года работы федеральной программы в силу объективных социальных, экономических и политических причин невозможно ликвидировать развивавшуюся веками коррупцию; на всех уровнях власти внедрить эффективные информационные технологии и современные методы кадровой работы, направленные на повышение профессиональной компетентности государственных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности; развить систему подготовки кадров для государственной службы (как минимум для воспитания нового поколения государственных служащих необходимо шесть лет). Не теряют своей актуальности и проблемы создания открытой и прозрачной государственной службы. В этом направлении одним из очень важных средств регулирования является издание административных регламентов, государственных стандартов, детальная регламентация административных процедур. К числу злободневных относится проблема формирования системы оплаты труда государственных служащих, а также роста бюрократического аппарата. Так, к 2013 году численность госчиновников всех уровнейв России составила 6 миллионов человек (при численности населения страны 132 миллиона человек). Данныйконтинуумсоставляютчиновники различных уровней власти. Законодательная власть федерального уровня представлена 15 тыс.человек,арегионального уровня- 35тыс. человек (в лице депутатов республиканских, краевых и областных законодательных собраний, их аппарата), депутаты законодательных собраний муниципальных образований и их аппарат составляют около 700 тысяч человек. Исполнительная власть федерального уровня -700 тысяч человек, а регионального уровняв виде администраций регионов, региональных министерств и ведомств, учреждённых ими организаций) - 600 тыс. чел.Муниципальная власть составляет 1 миллион человек, государственные корпорации - 150 тысяч человек, контрольные, лицензирующие и регистрационные органы власти - 1 миллион 300 тысяч человек, а фонды (пенсионные, социальные, страховые и пр.) - 1 миллион 500 тысяч человек. В итоге в стране примерно 6 миллионов человек составляют чиновничью армию [4]. В этой связи красной нитью проходит сквозь всю систему государственного управления проблема эффективности и результативности служебной деятельности государственных служащих. Оценки эффективности и результативности являются теоретическим конструктом, они опираются на индикаторы, показатели и критерии результативности и эффективности служебной деятельности, которые имеют модельный характер и полностью определяются соответствующими теориями государственной службы. Однако считаю отрицательным моментом в оценке эффективности работы государственных служащих сохранение системы так называемых количественных показателей, которые, на мой взгляд, дискредитируют саму сущность государственной службы,ставя таким образом в двусмысленное положение государственных служащих. Наличие данного показателя, по мнению экспертов, толкает государственных служащих осуществлять поверхностно свою работу в гонке за показателями, порой фальсифицируя данные результативности.Тем не менее запущенные процессы реформирования государственной службы имеют позитивный, можно сказать оздоровительный эффект для всегогосударственного организма, полное «оздоровление» которого- вопрос времени.В качестве позитивных изменений в политико-правовом статусе государственных служащих считаю необходимым выделить обязанность чиновников с 2013 года декларировать не только свои доходы, но и расходы. Ни для кого не секрет, что одним из наиболее эффективных методов профилактики коррупции в государственной сфере является ужесточение мер финансового и иного контроля к лицам, уполномоченным на выполнение государственных и других приравненных к ним функций. В настоящее время такие меры в недостаточной степени, но все же предусмотрены в рамках действующего законодательства.Так,2 апреля 2013 года своими Указами № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»[12] и № 310 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»президент РФввел новый порядок предоставления сведений о доходах и расходах лиц, замещающих государственные должности[11].Указы направлены на реализацию ключевых антикоррупционных законов - Федерального закона «О противодействии коррупции» и недавно принятого Госдумой Закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»[10]. Впервые чиновникам не только придется давать отчет о зарубежных счетах и недвижимости, но и запрещается иметь заграничные счета. Антикоррупционный центр «Трансперенси интернешнл - Россия» уже представил рейтинг доступности деклараций о доходах региональных властей РФ. Данные центра свидетельствуют о том, что 16 губернаторов и 22 законодательных собрания игнорируют требования закона, не публикуя ни новых, ни старых деклараций. В тройку лучших, по данным центра, вошли Карачаево-Черкесия, Татарстан и Удмуртия, которые недобрали до максимума 0,25 балла за огрехи размещения документов на сайтах законодательных собраний[7].В качестве нововведения в 2014 году появится единый документ - справка о доходах и расходах. Декларант сам должен указать стоимость приобретенного имущества, и если выяснится, что на самом деле он заплатил больше, чем указано в договоре, последуют соответствующие санкции. Считаю, что данная мера станет одной из действенных в механизме противодействия коррупции.Реформа направлена на повышение уровня профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих, расширяя массив необходимых знаний, умений и навыков представителей административного аппарата управления. В сфере приоритетных по-прежнему лидируют юридические, экономические, управленческие знания, умения и навыки. Особое значение играет информационная и компьютерная грамотность и компетентность, выступающая залогом успеха реализации всей административной реформы. Однако сервисный подход к организации государственного управления требует и формирования сервисной правовой культуры государственного и муниципального бюрократического аппарата, основанной на изменении правовой психологии и идеологии служащих. Необходимо отметить, что в настоящее время отсутствуют системные проекты по комплексной подготовке государственных служащих, а имеющиеся программы повышения квалификации и переподготовки кадров в настоящее время неспособны в необходимых объемах ликвидировать кадровый голод. Очевидно, что обеспечить приток профессионалов в сферу предоставления государственных и муниципальных услуг способны финансовые методы стимулирования, которые регионы не в силах обеспечить без федеральной поддержки.
Выводы
В целом анализ оснований реформы государственной службы позволяет выделить ряд следующих причин ее проведения. Во-первых, необходимость повышения эффективности государственной службы в интересах борьбы с правовым нигилизмом и падением уровня легитимности власти. Во-вторых, для создания целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и других особенностей России. В-третьих, в связи с отсутствием эффективного механизма управления государственной службой, дублированием функций и полномочий в органах власти, отсутствием разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями. В-четвертых, по причине борьбы с коррупцией и слабости контроля над государственной службой. В-пятых, в связи с недостаточной эффективностью кадровой политики и невысокой результативность деятельности государственного аппарата, его громоздкостью, непрозрачностью работы, склонностью к административному давлению. В качестве направлений и приоритетов дальнейшего развития и совершенствования государственной службы в настоящее время наметились следующие: внедрение на государственной службе эффективных информационных технологий (на примере работы проекта «Открытое правительство», системы оказания государственных услуг в электронном виде) и современных методов кадровой работы; внедрение правовых и организационных механизмов взаимосвязи видов государственной службы; разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих; обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю; реализация антикоррупционных программ в системе государственной службы; унификация разработки должностных регламентов государственных служащих; создание и внедрение системы показателей результативности; разработка и применение современных механизмов стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей на высоком профессиональном уровне. В целом смысл реформирования государственной службы состоит в сохранении и укреплении единства государства и институтов его политической системы, общества и личности, в преодолении состояния отчуждения и недоверия между народом и чиновничеством как составной частью государственной власти, повышении уровня легитимности властных структур, их авторитета и влияния в обществе, утверждения сервисных отношений партнерства и сотрудничества между органами государственной власти и институтами гражданского общества.
Статья написана при поддержке гранта РГНФ № 11-33-00313а2 «Формы и методы сервисного управления в постсоветской России: проблемы повышения качества оказания государственных услуг».
Рецензенты:
Мордовцев А.Ю., д.ю.н., профессор, зав. кафедрой теории и истории государства и права, Таганрогский институт управления и экономики, г. Таганрог.
Селюнина Н.В., д.и.н., профессор зав. кафедрой истории России ФГБОУ ВПО «ТГПИ имени А.П.Чехова», г. Таганрог.