Сетевое издание
Современные проблемы науки и образования
ISSN 2070-7428
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 0,940

К ВОПРОСУ СООТНОШЕНИЯ РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ В СТРУКТУРЕ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (ПО МАТЕРИАЛАМ Г. ВЯТКА ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ ХIХ – НАЧАЛА ХХ ВЕКА)

Галлямова З.В. 1
1 Елабужский институт (филиал) ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет», Россия
Рассматривается реализация законодательных положений второй половины ХIХ века в отношении устройства механизмов взаимодействия распорядительных и исполнительных функций в структуре городского самоуправления. Показана изначальная противоречивость реформаторского курса в данной области, раскрыты негативные последствия совмещения в одном лице должностей председателя думы и управы. В результате, в структуре общественного представительства произошло смещение функций: во второй половине ХIХ века исполнительные и распорядительные полномочия сосредотачиваются в одном органе – управе. В конце ХIХ – начале ХХ века своего апогея достигает антагонизм между распорядительным и исполнительным органами: дума безуспешно пытается осуществлять контроль над управой. Появляется новая форма смещения полномочий в структуре муниципалитета, когда противостояние между органами самоуправления сменяется в начале ХХ века слиянием их функций уже на базе распорядительного органа – думы.
городское самоуправление
городовое положение
городская дума
городская управа
исполнительные функции
распорядительные функции
1. Государственный архив Калужской области. Ф. 628.Оп. 1.Д.450.
2. Городовое положение // ПСЗРИ. – Отделение первое. – СПб., 1874. – Т.14. – №48498.
3. Городовое положение 1892 г. // ПСЗРИ. – Отделение третье. – СПб., 1895. – Т. 12.
4. Журналы вятской городской думы за 1878 год. – Вятка,1879.
5. Журналы вятской городской думы за 1883 год. – Вятка,1884.
6. Инструкции вятской городской управе. – Вятка, 1895.
7. Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60 – начале 90 гг. XIX века / В. Нардова. – Л.: Наука, 1984.
8. Постановления вятской городской думы за 1870–1871 года. – Вятка, 1874.
Буржуазный характер преобразований второй половины XIX века внес качественные изменения в структуру городского самоуправления, заложив в нее принцип разделения властей - исполнительной и распорядительной.

Такой подход к устройству городского самоуправления в условиях социально-экономического развития российских городов, предполагающий расширение городского хозяйства, был вполне рационален и являлся одним из прогрессивных моментов городской реформы. Между тем, обзор материала второй половины ХIХ - начала ХХ в. позволяет говорить о явных противоречиях в устройстве законодательства по городскому самоуправлению. В частности, к таковому можно отнести совмещение в одном лице должностей председателя думы и председателя управы. На практике это приводило к номинальности распорядительных функций думы и к сосредоточению городских дел в руках небольшой группы лиц.

Городская управа была исполнительным органом общественного управления по обоим Городовым положениям. Законодательство определило функции управы следующим образом: «а) по наблюдению за правильностью производства торговли, за верностью употребленных в торговле весов и мер и по клеймению весов и мер; б) по взиманию в пользу казны и земства налога с недвижимых имуществ и пошлин за право торговли; в) по распределению между городскими обывателями натуральных повинностей, отнесенных на них по земской раскладке» [2. С.830]. Согласно ст. 94 Городового положения, каждые 2 года половина состава управы обновлялась. В целом, пребывание в должности члена управы составляло 4 года: 2 года в новом и столько же в старом составе [2. Там же]. Функции и порядок работы управы, определенные законом 1870 года, сохранялись и в последующем. Если рассматривать механизм взаимодействия исполнительного и распорядительного органов, то он складывался по следующему порядку. Распорядительные функции думы в отношении управы состояли в вынесении окончательных решений по ее докладам, утверждении отчетов управы по отдельным отраслям городского хозяйства.

Кроме того, управа должна была руководствоваться разработанной думой инструкцией. Всего за период 1870-1917 гг. были изданы две инструкции - в 1870 и 1895 годах [6;8.С.118-131]. В инструкциях четко оговаривались функции управы, указывались дела, по которым они могли выносить самостоятельное решение, а какие решать коллегиально. Указывались правила заведования городским имуществом, правила отдачи в аренду городских оброчных статей и т. д. Отдельно указывалась форма отчетности, порядок заведования делопроизводством. Но в целом, как показывает анализ регионального материала, инструкции носили номинальный характер и не являлись гарантией их выполнения городским управлением.

Насколько дума была способна к осуществлению контроля над деятельностью управы? Как отмечалось выше, наделенная распорядительными функциями, дума обладала достаточно широкими полномочиями в отношении управы и должна была выполнять координирующую роль в действиях последней. Тем не менее за весь период действия Городового положения 1870 года практически не встречались факты осуществления контроля думой городского управления. Так, в 1878 году, с началом нового четырехлетия, было обнаружено, что управа практически не предоставила отчетов по городскому хозяйству. Между новыми и бывшими членами управы начался спор по вопросу о том, кто должен составлять отчеты за прежние годы - управа нового или старого состава. Дума в данной ситуации выступила в роли третейского судьи, не вполне обоснованно возложив данную обязанность на новых членов управы [4. С.45]. Тем самым сама дума заложила основу безответственности управы перед распорядительным органом, не используя никаких механизмов своего контроля над ней.

Такая ситуация была обусловлена равнодушием большинства гласных к делам города, не желающих вникать в вопросы городского хозяйства. Несмотря на то, что во второй половине 70-х гг. были созданы контрольная и ревизионная комиссии, ни один отчет управы не был обревизован. Характерно, что за весь период этот вопрос на думских заседаниях ни разу не затрагивался и был поднят только в конце 90-х годов. Была создана ситуация, при которой два органа общественного управления существовали в одной системе обособленно друг от друга, при этом вопросы городской жизни становились предметом забот управы, в то время как ее распорядительный орган - дума ограничивалась вынесением постановлений без контроля их реализации. В качестве единственного случая попытки осуществления контроля над выполнением думских постановлений можно отметить инцидент между думой и управой в 1877 году. Тогда гласный Шубин потребовал привлечения управы к суду за медленность исполнения постановления думы от 27 февраля 1875 года, согласно которому должна была быть образована комиссия для ревизии отчетов банка [1. Л.280]. В 1878 году возник конфликт между гласным думы Жирухиным и членом управы Чарушиным. Последний был обвинен в использовании некачественного леса при устройстве спуска к реке Вятка [1. Лл.315-317], а также в уклонении от переоценки собственного недвижимого имущества [4. С.102-139]. Казалось бы, возникшая ситуация должна была поставить вопрос о более тщательном выполнении думой своих контролирующих функций. Дума же ограничилась ролью арбитра между двумя членами общественного управления, решив инцидент в пользу Чарушина. Закономерным явлением отсутствия контроля как со стороны думы, так и администрации были растраты городских сумм. Наиболее громким делом была недостача в 1883 году казенных денег в размере 1267 рублей [5. С.119-122]. Недостача произошла в результате произвольной выдачи значков ломовым извозчикам. Расплачиваться пришлось городскому голове Еремееву (он был вынужден продать собственный дом) и члену управы Арбузову. Факт причастности городского головы к ущербу в городском хозяйстве лишний раз показал нецелесообразность совмещения в одном лице таких взаимоисключающих по своему характеру функций в системе самоуправления. Законодательство, совмещая в одном лице исполнительную и распорядительную власть, сводило к нулю какие-либо механизмы думского контроля: городской голова, являясь одновременно председателем думы и управы, не мог обеспечить эффективное координирование работы этих органов.

Данный пробел в законодательстве мог бы исправить административный контроль. Но как показывает региональный материал, объектом внимания со стороны администрации в данный период была, прежде всего, практическая деятельность представительства (точнее, выполнение последним задач административного назначения) и выбор главы местного самоуправления. Невмешательство администрации в дела города играло негативную роль, так как пускало на самотек работу городского управления. Анализ функционирования системы самоуправления второй половины ХIХ века позволил выявить деформацию его структуры: исполнительные и распорядительные полномочия сосредотачиваются в одном органе - городской управе. Признаками данного явления были либо игнорирование, либо промедление с исполнением постановлений думы, отсутствие отчетности управы перед думой, крупные хищения в городском хозяйстве. Сложившуюся ситуацию усугубляла индифферентность основной массы гласных, уклоняющихся от функций контроля.

Контрреформа 1892 года внесла свои коррективы в работу городского управления. Во-первых, административное утверждение, которое требовалось прежде только для городского головы и заступающих на его место членов управы, теперь распространялось на всю управу [3. С. 451].

Во-вторых, если раньше число членов управы зависело от думы, теперь оно было определено законом. В-третьих, пожалуй, самым существенным элементом в законодательстве было причисление городских голов и их товарищей, а также членов управы к лицам, состоящим на государственной службе [3. Там же].

В-четвертых, по прежнему Положению должностные лица городского управления подвергались ответственности не иначе, как по суду. Предание суду городских голов зависело от первого департамента Сената, а предание суду остальных должностных лиц - от думы или от Губернского по городским делам присутствия, решения которых могли быть обжалованы думой в Сенате. По новому положению предание суду должностных лиц общественного управления зависело, исходя из должности, от губернского по городским делам присутствия или от совета МВД [3. Там же].

Таким образом, законодательство придало органу общественного управления статус административного учреждения. Казалось бы, оно осуществило функцию, совершенно несовместимую с самим понятием самоуправления. Именно этот момент в законе 1892 года оценивался в отечественной историографии, как апофеоз правительственной реакции: такой подход к общественному управлению объяснялся желанием правительства сделать самоуправление безликим винтиком в административной системе без каких-либо претензий на общественно-политическую роль. Законодательство еще больше ограничило распорядительные полномочия думы в отношении управы в 1892 году, придав исполнительному органу статус государственного учреждения. Как по форме, так и по содержанию, созданная система местного самоуправления должна была войти в государственную структуру. Тем не менее, как показывают исследования В. А. Нардовой, правительству не было нужды ужесточать свою политику в сфере общественного представительства: городское управление не выходило за пределы местных нужд и не представляло никакой опасности для государственной власти [7. С.253]. Об этом же позволяет говорить анализ регионального материала.

Реформа 1870 года обеспечила такой социальный контингент в органах самоуправления, который по своей обывательской природе не только не мог быть оппозицией существующему режиму, но и оказался практически неспособным к эффективной деятельности в рамках города. Это позволяет предположить, что реформа 1892 года была мотивирована не столько идеологическим курсом правительства, сколько необходимостью решения насущных, злободневных вопросов: в условиях социально-экономического подъема, активного процесса урбанизации, возрастала значимость слаженного функционирования городского хозяйства.

В какой мере преобразования в данной области отразились в степени отчетности управы перед думой? Первые годы действия нового законодательства были отмечены произвольным расходованием городского имущества. В условиях хронического дефицита в бюджете города огромные растраты еще более усугубляли сложное положение в городском хозяйстве, создавая реальную угрозу его разрушения. Очевидна тесная взаимосвязь между равнодушием гласных к делам города и самоволием управы в отношении городских средств. На первое четырехлетие (1893-1896 гг.), которое «прославилось» наиболее крупными хищениями городских средств, приходится самый низкий процент посещения думских заседаний - в среднем 13,8 %. Второе четырехлетие (1897-1901 гг.) стало новой отправной точкой в истории вятского городского самоуправления. С устройством городского водопровода начинается строительство предприятий на муниципальной основе, развивается сфера услуг. Значительно меняется социальный состав городского управления, возрастает удельный вес чиновников - в 2,64 раза по сравнению с предшествующим периодом. Такое явление могло сыграть только позитивную роль в работе думы. Это означало повышение образовательного и профессионального уровней самоуправления - опыт работы на государственной службе мог успешно использоваться и в его работе. Одновременно, вместе с усилением административного элемента в составе общественного управления, активизируется внешнее воздействие - администрация начинает делать в думе запросы о состоянии городских дел, о порядке делопроизводства. С этого периода и дума начинает требовать от управы более регулярной отчетности и более четкого и своевременного выполнения ее постановлений. Таким образом, законодательство, запустив механизм административного контроля над работой городского управления, одновременно стимулировала в его структуре распорядительные функции. Между тем, с развитием городских предприятий, правильная постановка делопроизводства стала основной проблемой городского управления. Для решения этих вопросов в думе была развернута активная деятельность по созданию из состава гласных ревизионных комиссий для ведения отдельных отраслей городского хозяйства. В условиях активного развития на муниципальной основе городской инфраструктуры наблюдается обюрокрачивание всей системы самоуправления. Фактически и дума, и управа перестают существовать в отдельности: они сливаются в единое муниципальное образование, приобретая статус собственника многоотраслевого городского хозяйства. Наблюдается очередная структуризация системы самоуправления, основу которой теперь уже составляет дума. Анализ взаимодействия думы и управы в призме законодательной политики позволяет сделать следующие выводы. Признавая прогрессивность принципа разделения властей, заложенного в структуру городского управления, нельзя не признать его номинальность на практике. Вероятнее всего, такая ситуация была подкреплена самим курсом правительства, не заинтересованном в самодостаточности контролирующей функции распорядительного органа. Законодательство, не обеспечив действенного механизма реализации распорядительных полномочий думы в отношении управы, еще больше ограничило их в 1892 году, придав исполнительному органу статус государственного учреждения. Анализ материала выявляет и задачи, которой руководствовались законодатели в данном вопросе. Во-первых, как уже отмечалось В. А. Нардовой, это было стремление задействовать в городском управлении чиновничий элемент (это также подтверждается на региональном материале). Во-вторых, законодатель руководствовался целью обеспечить ведущую позицию местной администрации в структуре городского самоуправления: в своей практике реализации контроля над управой дума неоднократно стремилась привлечь как высшие, так и местные органы государственной власти. Нежелание последних идти навстречу думе было обусловлено принципиальным размежеванием системы местного самоуправления, где общественно-представительным элементам должна была отводиться крайне незначительная роль. Между тем реализация реформаторского курса приводила к неожиданным результатам, вызванным самыми различными факторами: модернизационные процессы, общественно-политический подъем на рубеже веков. Происходит модернизация и городского самоуправления, на базе которого идет активное развитие городской инфраструктуры. Дума, сосредоточившая в себе как распорядительные, так и исполнительные функции, становится базисом обюрокрачивания всей системы городского самоуправления. Анализ материала показывает нецелесообразность одностороннего подхода к изучению системы местного самоуправления, в формировании и развитии которого играли факторы, разнообразные как по природе, так и по степени значимости. Региональная специфика, отдаленность от центра еще более усложняли их соотношение в функционировании органов общественного управления. В целом, запущенный во второй половине XIX в. самоуправленческий механизм оказался достаточно гибким и жизнеспособным, проявив в условиях радикальных перемен свойство адаптации как к законотворческой политике правительства, так и к реальной социально-экономической обстановке.

Рецензенты:

  • Маслова Инга Владимировна, доктор исторических наук, профессор кафедры всеобщей и отечественной истории Елабужского института (филиал) ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет», г. Елабуга.
  • Суслов Михаил Григорьевич, доктор исторических наук, профессор кафедры общей и отечественной истории ФГАУ ВПО «Пермский государственный национальный исследовательский университет», г. Пермь.

Библиографическая ссылка

Галлямова З.В. К ВОПРОСУ СООТНОШЕНИЯ РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ В СТРУКТУРЕ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (ПО МАТЕРИАЛАМ Г. ВЯТКА ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ ХIХ – НАЧАЛА ХХ ВЕКА) // Современные проблемы науки и образования. – 2012. – № 4. ;
URL: https://science-education.ru/ru/article/view?id=6859 (дата обращения: 25.09.2021).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074