Феномен социального сиротства актуализировался в России в последние десятилетия. Понятие «сиротство», исторически обозначавшее детей, чьи родители умерли, в последние десятилетия ХХ века приобрело в России новый контекст.
Социальное сиротство - не новое социальное явление: количество сирот и беспризорных детей резко возрастало в годы политических, экономических и социальных потрясений [10]. По мнению Н.А. Палиевой, феномен социального сиротства в современной России сформировался в результате влияния нескольких факторов. Во-первых, вследствие делегирования государству воспитание детей и, фактически, снижения воспитательной роли семьи. Государство приняло на себя роль патрона. Семья воспринималась в большей степени как дополнительный фактор контроля над личностью и как институт воспроизводства населения. Во-вторых, необходимо отметить деинституционализацию института материнства, семьи и брака революционными экспериментами с последующим ужесточением семейной и репродуктивной политики, что привело к обесцениванию семьи и брака, дисфункционированию института семьи. В-третьих, ослабление государства с нарушением на этом фоне стабильности семьи снизило ценность детей, вызвало увеличение числа неблагополучных семей и, как результат, количество социальных сирот [12].
В современной России решение проблем социального сиротства является одним из приоритетных направлений социальной политики государства. Проблемы увеличения числа детей-сирот, неэффективного функционирования системы социально-правовой поддержки, которая в России ориентирована в основном на учет первичных потребностей социальных сирот, заставляет искать новые подходы к их решению [11].
Основной причиной социального сиротства в современной России является добровольный отказ родителей от своего несовершеннолетнего ребенка [2]. Отказ от ребенка подтверждается специальным юридическим документом. В течение трех месяцев родители могут изменить решение, и ребенка возвратят в семью. Случается и принудительное изъятие ребенка из семьи, когда родителей лишают родительских прав, с целью защитить интересы ребенка. Чаще всего это происходит с неблагополучными семьями, в которых родители страдают алкоголизмом, наркоманией, ведут асоциальный образ жизни или недееспособны и т.д. [5].
До настоящего времени в Семейном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ отсутствует категория «социальное сиротство». Кодекс оперирует понятием «дети, оставшиеся без попечения родителей» (статья 121), в которую включают и круглых сирот, и социальных сирот, что объективно затрудняет правоприменение данного документа [17]. В связи с этим, классификацию и типологизацию социальных сирот приходится основывать на социологическом анализе научной литературы, документов и эмпирической практики: дети, проживающие в родной семье, но фактически лишенные заботы, защиты их прав и интересов (скрытое социальное сиротство, которое в последние несколько лет стало достаточно распространено. Его провоцирует ухудшающаяся жизнь части семей, изменение отношения к детям вплоть до полного вытеснения их из семьи) и дети, проживающие вне родной семьи, которые, в свою очередь, делятся на две подгруппы: находящиеся в интернатных учреждениях и усыновленные/взятые под опеку [11].
Отношение государства к семье, к решению проблем развития семьи и детства сформулировано в Основных направлениях государственной семейной политики, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 г. № 712 «Об Основных направлениях государственной семейной политики» [18]. Основными принципами этой политики, направленной на обеспечение государством необходимых условий для реализации семьей ее функций и повышения качества жизни семьи, признаны самостоятельность и автономность семьи в принятии решений относительно своего развития, равенство семей в праве на поддержку, приоритет интересов ребенка, равноправие между мужчинами и женщинами в справедливом распределении семейных обязанностей, единство семейной политики на федеральном и региональном уровнях, партнерство семьи и государства.
Начиная с 2006 г. Российское правительство стало уделять приоритетное внимание мерам по расширению поддержки детям, оставшимся без родительского попечения, и уменьшению числа детей, воспитывающихся в государственных интернатных учреждениях, уделяя при этом особое внимание воспитанию социальных сирот в приёмной семье. В Послании Федеральному Собранию в 2007 г. Президент РФ объявил 2008 г. «Годом семьи» [13], тем самым еще раз обратив внимание на приоритеты института семьи и необходимость расширения помощи и поддержки российским семьям. Последовательно для решения проблем социального сиротства принят ряд федеральных законов, указов Президента России и постановлений Правительства РФ. К их числу, прежде всего, относятся: Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ [17]; Постановление Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 172 «О федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 - 2010 годы» и ее Федеральная целевая программа «Дети-сироты» [14]; Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [20]; Постановление Правительства РФ о от 18 мая 2009 г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» [15] и другие.
Социальная политика государства не является произвольной по своей природе благотворительной деятельностью, это конституционно-правовая обязанность государства гарантировать и защищать социальные права в качестве основных и неотчуждаемых на основе правовой справедливости (так называемой распределяющей, или пропорциональной, справедливости), предполагающей правовую всеобщность и формальное равенство [20].
Дети - социальные сироты в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [20] приобретают ряд дополнительных прав и гарантий на:
а) бесплатное содержание, воспитание и образование в пределах начального общего, основного общего, среднего (полного) общего или специального общего образования, а также всестороннее развитие личности (все на условиях полного гособеспечения);
б) удовлетворение потребностей в эмоционально-личностном общении;
в) получение квалифицированной помощи в обучении и коррекцию имеющихся проблем в развитии;
г) отдых, организованный досуг, охрану здоровья;
д) общение с родственниками;
е) льготы при трудоустройстве.
А также в имущественном плане на:
ж) алименты, пенсии, пособия и другие причитающиеся им социальные выплаты;
з) сохранение права собственности на жилье или права пользования жилыми помещениями, занимаемыми до устройства в детский дом, а при отсутствии оных - на получение жилья при выпуске из детского дома на льготных условиях - в первоочередном порядке (при отсутствии такой возможности - на безвозмездную ссуду от органов местного самоуправления для приобретения жилья).
И главное - и) право на специальную защиту всех вышеперечисленных прав и законных интересов (статья 149 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ [17]; ст.8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12. 1996 №159-ФЗ) [9].
Принятый Государственной Думой Российской Федерации Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [20] отражает правовую базу решения основных социальных проблем в сфере коренного улучшения положения данной категории детей.
Цель настоящего закона определяется созданием дополнительных гарантий для полной и качественной реализации детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, и лицами из этого числа своих основных жизненных прав и социальной поддержки.
Государство берет на себя решение проблемы социального сиротства, материнства и детства, законодательно определяя социальную поддержку семьи, и ставит перед собой ряд задач:
- обеспечение профилактики семейного неблагополучия, основанной на его раннем выявлении, индивидуализированной адекватной помощи семье, находящейся в трудной жизненной ситуации, оказываемой на межведомственной основе, приоритете воспитания ребенка в родной семье [19];
- совершенствование работы органов опеки и попечительства, повышение ответственности специалистов по оказанию помощи и защите прав и интересов детей, воспитывающихся в семьях, находящихся в социально опасном положении либо кризисной ситуации, в целях своевременного принятия достаточных и адекватных мер для сохранения для ребенка его родной семьи;
- предотвращение насилия в семье, создание условий для реализации права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семье и содействие семейному воспитанию, отдавая предпочтение воспитанию ребенка родственниками, реабилитации и последующей интеграции в общество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- использование новых методов и технологий психолого-педагогической, медико-социальной реабилитации детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья. Обеспечение реализации права на образование всем без исключения детям;
- совершенствование форм и методов реализации семейной политики области, определение единого органа государственной власти области, ответственного за формирование и реализацию государственной политики области в отношении семьи и детей;
- формирование и распространение информации о правах ребенка, о «позитивном родительстве», адаптированной для детей, родителей, педагогов, специалистов, работающих с детьми и в интересах детей, через средства массовой информации, сеть Интернет, организации и учреждения для детей [16].
Перспективы профилактики социального сиротства связаны с совершенствованием механизмов, обеспечивающих социальную защиту семьи, развитием законодательства в этой области [8].
В 1994 году была принята, а в 1996 году дополнена и президентская программа «Дети России», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 172. Программа имеет своей целью совершенствование процесса социализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и подготовки их к самостоятельной жизни; ресурсное обеспечение процесса социализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; научно-методическое и нормативно-правовое обеспечение процесса социализации; оснащение учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, средствами реабилитации, укрепление их материально-технической базы, строительство детских домов; обеспечение информационных и организационных мероприятий Программы; разработка и реализация мер по предупреждению социального сиротства детей-сирот; совершенствование деятельности агродетских домов, агрошкол для формирования навыков сельхозтруда [14].
Таким образом, рассмотрев некоторые государственные законы, постановления, положения, программы, касающиеся улучшения положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и защиты их прав, можно говорить о том, что в России существует законодательная база, касающаяся детей рассматриваемой категории.
Формы устройства детей, оставшихся без родительского попечения, предусмотрены в ст. 123 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ [17]. Дети могут быть переданы на усыновление, под опеку или попечительство; в приемную семью, а также в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без родительского попечения.
Законодательством субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные формы семейного воспитания детей. Основная цель такого устройства - обеспечение детям права на воспитание в семье. Поэтому семейным формам воспитания детей отдается безусловное предпочтение. Из всех видов семейного воспитания детей, в свою очередь, наилучшим является усыновление, поскольку тогда дети оказываются в условиях, наиболее близких к тем, которые складываются в семье, основанной на родстве. В п. 1 ст. 124 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ [17] прямо указывается, что усыновление - приоритетная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
В соответствии со ст. 123 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на воспитание в семью (на усыновление / удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), а при отсутствии такой возможности - в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов и видов (образовательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения) [17].
Новой формой семейного устройства детей являются приемные семьи, прообразом которых стали детские дома семейного типа, законодательно закрепленные в 1988 г. Однако создание таких детских домов (а по существу семей) сдерживалось ограничениями, установленными в соответствующей нормативной базе (например, создать такой детский дом семейного типа можно было, только взяв на воспитание не менее 5 детей, оставшихся без попечения родителей, неясен был и правовой статус этих семей). Поэтому логическим продолжением и развитием этой формы устройства детей стало введение в Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ главы 21 «Приемная семья» [17].
Необходимо отметить, что наиболее гибкой и нераспространенной формой профилактики социального сиротства является патронат.
Патронатное воспитание - это форма устройства ребенка в семью. Оно осуществляется на основе разграничения прав и обязанностей по защите прав ребенка между службой по устройству (уполномоченным учреждением органа опеки) и патронатным воспитателем. Патронатное воспитание означает как родительскую любовь, так и профессиональную работу. Основная цель данной формы устройства - социализация ребенка, получение им необходимого опыта жизни в семье, замена пребывания его в приюте.
Ребенку может оказываться патронатное воспитание, пока не решится его судьба. Это дети-подкидыши, дети с неустановленным статусом, дети, чьи родители ограничены в родительских правах, дети, у которых единственный родитель попал в больницу, дети, чьи родители, несмотря на приговор суда о лишении родительских прав, борются за их возвращение, дети-инвалиды, которые не могут быть помещены в оздоровительный лагерь на время отдыха родителей, дети, убежавшие из дома и другие дети, попавшие в сложную жизненную ситуацию [4].
Отличие патроната от других форм семейного устройства в распределении ответственности по уходу и воспитанию ребенка между тремя сторонами - государственное учреждение (с патронатной функцией), биологическая семья (в части случаев) и патронатная семья.
Несмотря на существенные перемены в регулировании отношений по патронированию на федеральном уровне, изменения регионального законодательства происходят медленно. Они касаются преимущественно финансирования форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, - выплаты пособий на содержание детей либо вознаграждения воспитателям [6].
В России, в отличие от зарубежной практики, где аналогом патроната выступает замещающая (фостерная) семья, патронат начал развиваться на базе существовавших до тех пор учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей. [4].
Работа патронатной семьи не отменяет уже существующих форм семейного воспитания. Это еще одна дополнительная возможность для тех детей, кому семейное устройство необходимо на время.
Ключевое значение в Посланиях Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации по поводу преодоления социального сиротства уделяется не только органам опеки и попечительства, в адрес которых сегодня раздается большинство нареканий и претензий, поскольку они как раз и ориентированы на изъятие ребенка из семьи и передачу его в госучреждения и на «семейное устройство», но и сохранению биологической семьи [1].
Также следует согласиться с авторами, которые считают, что «лечение» биологической семьи является наиболее перспективным в профилактике социального сиротства. Необходимо «лечить» биологическую семью на «ранних стадиях неблагополучия», оказывать помощь семьям на ранних стадиях возникновения проблем, осуществлять разработку и финансирование программ социальной реабилитации родителей, лишенных родительских прав или ограниченных в правах [3].
Для достижения цели «сохранения биологической семьи» был издан Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы», определяющий основные направления деятельности государства:
- организация на межведомственной основе системы раннего выявления социального неблагополучия семей с детьми и комплексной работы с ними для предотвращения распада семьи и лишения родителей родительских прав (при участии органов социальной защиты населения, образования, здравоохранения, служб занятости, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов опеки и попечительства) с надлежащей координацией деятельности всех служб в сфере реабилитации семьи.
- обеспечение повсеместного внедрения эффективных технологий реабилитации социально неблагополучных семей с детьми.
- внедрение системы профилактики отказов от детей при рождении и (или) помещении в медицинские учреждения, особенно в случаях выявления у ребенка нарушений развития и несовершеннолетия матерей.
- введение запрета на изъятие детей из семей без предварительного проведения социально-реабилитационной работы, включая возможность замены лишения родительских прав ограничением родительских прав с организацией в этот период реабилитационной работы с семьями [19].
Региональные аспекты действий в интересах детей Саратовской области на 2013-2017 годы предложены в Постановлении Правительства Саратовской области от 5 февраля 2013 г. № 46 - П «О Стратегии действий в интересах детей Саратовской области на 2013 - 2017 годы» [16]:
- совершенствование и развитие инфраструктуры учреждений социальной защиты для семьи и детей для обеспечения беспрепятственного доступа детей и семей с детьми, нуждающихся в поддержке, к социальным и психологическим услугам;
- обеспечение применения и распространения современных технологий профилактической и реабилитационной работы с семьями, воспитывающими детей, и детьми, в том числе с семьями, находящимися под угрозой социального отторжения, в целях недопущения социального сиротства;
- организация распространения и внедрения эффективных методов профилактической работы в сфере противодействия жестокому обращению с детьми и реабилитации пострадавших;
- развитие на базе реабилитационных учреждений области специальных квалифицированных служб в целях предотвращения отказов от детей в случаях выявления у них нарушений развития и оказание психологической и консультативной помощи таким семьям;
- совершенствование системы подготовки и переподготовки профессиональных кадров для работы с семьей и детьми в интересах детей.
Современное семейное право носит в большой степени репрессивный характер, не регламентируя необходимых видов социальной помощи семье, имеющей несовершеннолетних детей, порядок её оказания и перечень ситуаций, требующих вмешательства специалистов.
Несмотря на то, что государство и создаёт, и совершенствует работу детских учреждений; развивает систему социальных служб в помощь семье; устанавливает льготы многодетным и малообеспеченным семьям; семьям, воспитывающим детей-инвалидов; приёмным семьям; одиноким матерям; выплачивает пособия гражданам, имеющим детей, и принимает другие меры по социальной защите семьи, материнства, отцовства и детства [1], мы полагаем, что в целях профилактики социального сиротства государственная семейная политика должна предусматривать меры по усилению социальной защиты семей в связи с социально-экономической трансформацией современного российского общества.
Рецензенты:
Новичкова И.Ю., д.соц.н., профессор, директор Института социального образования (филиал) РГСУ в г. Саратове, г. Саратов;
Кодочигова А.И., д.м.н., профессор кафедры пропедевтики внутренних болезней ГБОУ ВПО «Саратовский государственный медицинский университет им. В.И. Разумовского» Министерства здравоохранения РФ, г. Саратов.