В настоящее время информационный ресурс в сфере муниципального управления играет не менее важную роль, чем материальные, трудовые, энергетические, финансовые и другие ресурсы.
Информационная политика – «это способность и возможность субъектов политики воздействовать на сознание, психику людей, их поведение и деятельность с помощью информации в интересах государства и гражданского общества» [8]. В широком смысле – это «особая сфера жизнедеятельности людей, связанная с воспроизводством и распространением информации, удовлетворяющей интересы государства и гражданского общества, и направленная на обеспечение творческого, конструктивного диалога между ними и их представителями» [7]. Информационная политика реализуется через органы государственной и муниципальной власти.
Информационная политика органов местного самоуправления – это совокупность организационно-правовых, информационных, методических, программно-технических компонентов, обеспечивающая информационные процессы в системе муниципального управления [9].
Информационное обеспечение муниципального управления в современных условиях невозможно без использования современных информационных технологий, программных средств, баз данных и систем управления ими [1]. Одной из современных информационных технологий является «Электронное правительство», суть которого заключается в использовании виртуального пространства для совершенствования моделей оказания услуг и повышения эффективности функционирования органов власти и государственных учреждений.
Несмотря на то, что в России органы государственного и муниципального управления повсеместно переходят на оказание услуг в электронном виде, тем не менее существует ряд нерешенных проблем, существенно тормозящих этот процесс. Остановимся на них подробнее.
1. Отсутствие телекоммуникационной инфраструктуры в периферийных и труднодоступных муниципальных образованиях, что приводит к невозможности получения жителями информационных услуг. И дело не только в ничтожно низком уровне компьютерной оснащенности жителей периферийных городов. Порой даже органы местного самоуправления не имеют возможности (например, ввиду отсутствия денежных средств или телекоммуникационной инфраструктуры) реализовать право граждан на доступ к информации о своей деятельности. Тем не менее, согласно ст. 6 и 10 ФЗ от 09.02.2009 №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» органы местного самоуправления обязаны разместить информацию о своей деятельности в сети Интернет посредством создания официального сайта. В случае невозможности создания сайта органы местного самоуправления обязаны разместить обязательную информацию на официальном сайте субъекта РФ (для поселений – на официальном сайте муниципального района).
Таким образом, обязанность разместить информацию в сети Интернет должна быть исполнена даже при невозможности ее реализации собственными силами, а случаи отказов субъектов РФ и муниципальных районов являются нарушением вышеуказанного Закона.
2. Отсутствие системного подхода при исследовании проблем информатизации органов власти. Так, остаются до сих пор непроработанными показатели и методы оценки удовлетворенности населения качеством муниципальных услуг. Кроме того, органы местного самоуправления не имеют доступа к отзывам заявителей о качестве предоставления услуг.
3. Потребность органов местного самоуправления в информационном обмене с органами власти всех уровней не только в целях предоставления услуг, но и в решении вопросов, выходящих за пределы требований Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Дело в том, что межведомственное взаимодействие предусматривает обмен информацией только в пределах Закона №210-ФЗ. Необходимо наделение одинаковыми правами и обязанностями всех участников процесса межведомственного информационного обмена (федеральных, региональных муниципальных), что должно быть законодательно закреплено.
4. Отсутствие федеральной службы, координирующей переход органов местного самоуправления к оказанию электронных государственных и муниципальных услуг. Отсутствие эффективно работающей службы по координации организационных, методических, технологических мероприятий приводит к несогласованности действий органов власти различных уровней. Дело в том, что каждое ведомство решает свои задачи обособленно, несогласованно с другими ведомствами, что приводит к дублированию работ и принятию противоречащих решений.
5. Неподготовленность кадрового обеспечения органов местного самоуправления к эксплуатации информационной инфраструктуры. Многочисленные исследования показывают недостаточный уровень информационно-коммуникативной компетентности муниципальных служащих [7, 3]. Это влечет за собой проблемы, связанные с неэффективным исполнением ими должностных обязанностей и обеспечением функционирования муниципальных органов власти. Например, результаты исследований Б.В. Заливанского свидетельствуют о том, что муниципальные служащие имеют поверхностные представления об информационной компетентности. Лишь некоторые респонденты указали в качестве элементов информационной культуры: знание возможных негативных последствий работы с компьютерной техникой (9,3 %), понимание современной картины мира (7,0 %), доступ к информации, составляющей государственную тайну (2,3 %). При этом 88 % муниципальных служащих оценили уровень своей информационной компетентности как достаточный для успешного выполнения должностных обязанностей [4].
Исследование также показало, что в равной степени сложной для муниципальных служащих является работа с иконографической и фонетической информацией – 42,9 %. Даже текстографические данные представляют определенные сложности для муниципальных служащих – 14,3 % указали на затруднения в работе с ними. В качестве вывода Б.В. Заливанский отмечает, что основными недостатками существующей системы развития информационно-коммуникативных компетенций является отсутствие эффективных методик повышения уровня информационной и компьютерной грамотности муниципальных служащих, а также отсутствие действенных элементов мотивации к обучению [4].
Другие, не менее интересные исследования, проведенные Н.В. Осиповой, показали, что за последние три года почти в полтора раза увеличилось число государственных служащих, имеющих «нулевой» уровень знаний и умений в области информатики. Ученая делает вывод, что дополнительное профессиональное образование государственных служащих в области информатики и информационных технологий, которое сводится к «традиционному» обучению, основанному на усвоении готового знания, умений и навыков работы, не дают желаемого результата. Основными причинами сложившейся ситуации, по мнению Н.В. Осиповой, являются: отсутствие действенной мотивации к использованию информационных технологий государственными служащими; использование стандартных вузовских программ по информатике; отсутствие индивидуального подхода к обучению, учитывающего личностные и профессиональные особенности обучаемых [6].
6. Низкий уровень информированности и компьютерной грамотности населения, не позволяющий в полной мере пользоваться электронными услугами.
Согласно исследованиям, проведенным ФОМ в рамках проекта «Мир Интернета» под руководством П. Лебедева, показали относительно невысокий уровень осведомленности населения о возможности пользоваться госуслугами через интернет – 41 % ответили, что знают об этом, 32 % – что-то слышали, и около четверти (23 %) указали, что впервые слышат о такой возможности [2].
Рис. 1. Осведомленность населения о возможности пользоваться госуслугами через Интернет, в % от возрастных групп
Наиболее осведомлены об услугах электронного Правительства жители крупных городов (55 %) и молодежь от 18 до 20 лет (52 %) (рис. 1). Каждый десятый пользуется интернет-услугами государственных учреждений и служб (среди пользователей интернета – 22 %).
Ужасает тот факт, что 42 % не пользовались госуслугами через Интернет и не хотели бы. Практически каждый четвертый затруднился с ответом относительно желания пользоваться госуслугами в Интернете (22 %) (рис. 2).
Рис. 2. Практика пользования госуслугами через Интернет, в % от возрастных групп
Основные причины, по которым граждане не пользуются электронными госуслугами, – недостаток навыков, отсутствие необходимости и возможности работы с компьютером и интернетом (рис. 3).
Рис. 3. Результаты ответов на открытый вопрос о причинах, по которым граждане не пользуются госуслугами через Интернет, %
Среди желающих пользоваться данными услугами в будущем преобладает молодежь. В качестве причин своей заинтересованности респонденты отметили доступность и простоту использования (47,2 %), возможность сэкономить время и не стоять в очередях (40,1 %).
Результаты исследования показали, что многие граждане, не имея четкого представления об электронных госуслугах, путают их с другими сервисами – например, оплатой товаров и услуг в Интернете. Так, отвечая на открытый вопрос о том, какими именно госуслугами в Интернете им приходилось пользоваться, примерно по 20 % респондентов назвали онлайн-оплату услуг ЖКХ и телефонной связи, покупку ж/д и авиабилетов [2].
Подводя итог, авторы исследования делают вывод, что в действительности к государственным услугам в Интернете прибегает лишь около 6 % населения.
7. Высокая стоимость услуг по размещению информации на Едином портале государственных услуг, а также высокие финансовые затраты муниципальных бюджетов на приобретение носителей сертификатов электронно-цифровой подписи.
8. Наличие противоречий (в частности отсутствие единой терминологии) в нормативных правовых актах, регламентирующих реализацию «Электронного правительства» и «Электронного муниципалитета». Например, реализация ФЗ от 09.02.2009 №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», предусматривающего обеспечение доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления и размещение таковой в сети Интернет, породил ряд проблем в судебной практике. Противоречия при разрешении споров в судах общей юрисдикции вызывают два основных вопроса: несоблюдение и противоречивое толкование обязанности органов местного самоуправления по размещению информации о своей деятельности в сети Интернет; неопределенность в объеме и составе информации органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет [5].
По мнению Н.В. Мелащенко, споры возникают в условиях, когда право каждого свободно искать и получать информацию любым законным способом, закрепленное в ст. 29 Конституции РФ, реализуется в соответствии со ст. 6 Закона №8-ФЗ, согласно которой одним из способов доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления является ее размещение последними в сети Интернет. В связи с чем, ст. 10 Закона №8-ФЗ устанавливает обязанность органов местного самоуправления создать свой официальный Интернет-сайт [5].
Такого подхода к толкованию данной нормы придерживается значительная часть судов общей юрисдикции. Иной подход привел бы к ограничению доступа граждан к любой информации в любых формах и из любых источников, что возможно только в силу прямого указания закона. Невыполнение требований законодательства о размещении органом местного самоуправления информации в Интернете является одним из факторов коррупциогенности, поскольку согласно ст. 3 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» одним из основных принципов противодействия коррупции является публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления.
Не меньше противоречий в судебной практике возникает в связи с содержанием информации, размещаемой органами местного самоуправления. В Законе №8-ФЗ нет указания, что минимальный перечень информации, предусмотренный ст. 13, является обязательным для размещения органами местного самоуправления в полном объеме. В связи с этим можно предположить, что состав информации определяется самими органами местного самоуправления. Однако судебная практика, не дожидаясь, пока законодатель зафиксирует недвусмысленную обязанность органов местного самоуправления размещать всю перечисленную в ст. 13 информацию в Интернете, признает этот перечень обязательным [5].
9. Отсутствие единых требований к работе региональной системы межведомственного электронного взаимодействия. Например, регионы зачастую не включают в свои регламенты описание некоторых процедур взаимодействия с органами местного самоуправления, вследствие чего оператор региональной системы межведомственного электронного взаимодействия имеет возможность действовать по своему усмотрению.
10. Недостаточная оперативность службы технического сопровождения по размещению информации, работе с запросами от муниципалитетов, влияющая на эффективность функционирования единого портала государственных и муниципальных услуг и системы межведомственного электронного взаимодействия.
11. Отсутствие единого электронного идентификатора для электронной подписи в органах власти всех уровней. Это приводит, во-первых, к тому, что федеральные органы (Росреестр, ФНС) вправе выдвигать свои требования к составу полей сертификата электронной подписи, а, во-вторых, в отдельных программных системах электронная подпись может не распознаваться.
13. Отсутствие разграничения ответственности органов власти, а также специализированного органа по разрешению споров и конфликтных ситуаций. Существует необходимость создания органа для контроля деятельности операторов системы межведомственного электронного взаимодействия и уполномоченного делать экспертные заключения по спорным и конфликтным ситуациям в досудебном порядке.
Все перечисленные проблемы существенно тормозят процесс реализации электронных муниципальных услуг и приводят к снижению их качества.
Рецензенты:
Линник Т.Г., д.э.н., профессор, Тюменский государственный архитектурно-строительный университет, г. Тюмень;
Силин А.Н., д.соц.н., профессор, Тюменский государственный нефтегазовый университет, г. Тюмень.