Введение
Слово «полиция», как известно, греческое и первоначально означало государство, город. С XIV в. его значение начинает меняться, и под полицией, со временем, стали понимать только ту деятельность в сфере обеспечения общественного порядка, которая осуществляется государством посредством принуждения. В современном виде полицейский аппарат сформировался в европейских странах примерно на рубеже ХIХ-ХХ вв. Именно в этот исторический период был окончательно завершен процесс функционально-организованного формирования полицейских систем в большинстве этих стран. Однако принадлежность той или иной национальной полицейской системы к «континентальному» или «британскому» типу организации полицейской деятельности еще не определяет их полное тождество. И сейчас существуют серьезные разногласия в институализации полицейских служб стран, принадлежащих к одному типу «организации». Это обусловлено различными путями развития европейских государств, в результате чего по-разному менялись организация, формы и методы деятельности полиции. Причем этот процесс имел в значительном количестве стран эволюционный характер, то есть происходил процесс изменения функций, форм и методов деятельности уже существующих органов, обусловленный изменениями в жизни той или иной страны.
Цель и методы исследования
Интеграция Украины в мировое сообщество, европейское правовое пространство, а также необходимость дальнейшей гармонизации законодательства государства к праву Европейского Союза, создание действенных механизмов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности предопределяют необходимость дальнейших научных исследований полицейского права как общечеловеческого явления. Поэтому необходимость переосмысления достигнутых научных результатов и выработки новых теоретических и практических подходов с учетом мирового опыта деятельности полицейских систем ведущих демократических стран Европейского Союза для обеспечения эффективной работы всех правоохранительных органов требует проведения исследования вопросов формирования и развития полицейского права Европейского Союза, изучение его предмета, метода и основных источников (несмотря на то, что проблемы функционирования национальных полицейских систем уже рассматривались на уровне диссертации [2]), что и ставит перед собой целью наша статья.
Результаты исследования
Вопросы становления и развития полицейского права стран Европы рассматривали российские полицеисты и государствоведы дореволюционного периода И.Е. Андреевский, А.Я. Антонович, В.М. Гессен, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, В.Н. Лешков, И.Т. Тарасов, Б.Н. Чичерин, М.М. Шпилевский, которые оставили в своих трудах богатейшее наследие, которое ни в чем не уступало лучшим мировым аналогам своего времени, так как не только базировалось на анализе трудов выдающихся европейских полицеистов: Юсти фон Зоннефельса, фон Моля, фон Штейна, но и развивало их в российских условиях. По понятным причинам после 1917 г. их идеи были надолго забыты. Лишь во второй половине двадцатого столетия они получили свое дальнейшее развитие в трудах двух основоположников советской полицеистики - профессоров Я.М. Бельсона и Б.С. Крылова. Именно они заложили в своих научных трудах фундамент в здание школы отечественной полицеистики - до сих пор любой серьезный исследователь деятельности зарубежных органов полиции и жандармерии обязательно обращается к их работам, давно уже ставших классическими [7; 8]. Очень высоким уровнем отличались труды ученых ВНИИ МВД СССР - В.М. Гиленсена и Г.И. Мачковского, подробно рассмотревших в своих работах организацию и правовые основы деятельности полицейских органов ФРГ, Франции и Испании [5]. Наиболее интересной работой постсоветского периода является докторская диссертация профессора A.B. Губанова, в которой автор проанализировал основы организации и функционирования полиции зарубежных государств [3].
Как известно, к концу XX в. полицейское право Европейских стран формировалось и развивалось в зависимости от своих внутренних интересов, учитывая при этом национальные исторические традиции, особенности политических, социальных, этнографических, культурных и многих других особенностей, присущих каждой из этих стран. Хотя при этом в последнее время начала создаваться общая их определенность - это воплощение в полицейской деятельности демократических основ, в первую очередь - соблюдение законных прав и интересов человека.
Но понятие и сущность, и, как следствие, круг источников полицейского права стран Европы существенно изменились с момента создания Европейского Союза (с ноября 1993 г.). Перед новым образованием возникла задача по обеспечению правопорядка, борьбе с преступностью, охране прав граждан на основании общепринятых требований этого сообщества по повышению уровня сотрудничества полиции и судов в уголовно-правовой сфере (в редакции Амстердамского договора) [1].
Создание этого Союза обусловило необходимость возникновения новой правовой системы, в структуре которой возникла отдельная отрасль права - Полицейское право ЕС.
При этом эту отрасль не следует считать абсолютно новой правовой отраслью, потому что она возникла и развивается (очень динамично) на базе накопленного годами опыта регулирования полицейской деятельности разных стран, с учетом положений и рекомендаций норм международного права, посвященных организации борьбы с преступностью и обеспечению общественной безопасности, интегрирует нормы международного и национального права. Но при этом возникают совершенно новые юридические конструкции, которые до сих пор были неизвестны ни международному, ни национальному праву, что стало обязательной необходимостью их использования как в законодательстве, так и в практике его применения в связи с распространением международного терроризма и транснационализацией организованной преступности, в результате чего территориально расширились и глобализировались угрозы общественной безопасности и порядка. Интернационализации терроризма и преступности должна отвечать международная система превентивной деятельности по защите населения от преступных посягательств. Это требует развития международного и европейского полицейского права, которые уже не будут измеряться по исключительно национальным масштабам правового государства и охраны конституционного порядка. Поэтому должны развиваться и применяться на практике транснациональные и европейские стандарты обмена данными между полицейскими органами государств - членов Союза, а также предоставление государствами друг другу правовой помощи при расследовании преступлений и розыска преступников, а также для эффективного сотрудничества полицейских органов различных стран [11]. Именно поэтому одной из целей политики ЕС стало обнаружение угроз, посягающих на его целостность, внутреннюю безопасность и защиту населения региона от них. Европейский Союз стремится к «сохранению и развитию Союза, как поприща свободы, безопасности и права» (ст. 29 Договора об учреждении Европейского Союза, ст. 61 Договора об учреждении Европейского Сообщества [4]).
Спецификой полицейского права ЕС является то, что оно сложилось в качестве самостоятельной правовой отрасли в системе права ЕС со своим предметом, методом регулирования и источниками, особенностями правотворчества и правоприменения.
Предметом его регулирования является специфическая группа общественных отношений, возникающих в связи с функционированием полицейских институтов Союза по созданию единых (общих) направлений и их реализации в деятельности полиции стран - членов этого Союза в противодействии преступности, охране общественного порядка и безопасности общества. Полицейское право ЕС относится к публично-правовой системе права и рассматривается в качестве «наднационального» права. Возникновение этой ветви «наднационального» права, с одной стороны, привело к сокращению суверенных возможностей государств - членов этого Союза по регулированию организации и деятельности национальных полицейских образований, с другой - к значительному повышению эффективности этой деятельности, поскольку нормы полицейского права ЕС установили оптимальные стандарты взаимодействия полицейских структур государств - членов этого Союза, определили формы, методы, средства и меры такого сотрудничества. Возникновение наднационального полицейского права серьезно повлияло на объем и содержание полицейского права каждой из стран, входящих в ЕС. Следует отметить решимость руководителей стран - членов ЕС, которые поняли необходимость реформирования одной из основных ветвей правовой системы своих стран - полицейского права, в течение веков было гарантом стабильности правопорядка и безопасности в своих странах, для обеспечения таких основ жизнедеятельности общества. На территории Союза приняли решение о создании новой группы региональных норм, с помощью которых решаются задачи (в рамках ЕС) по повышению эффективности полицейской деятельности и усиление борьбы с преступностью, улучшение общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, дальнейшей охране прав и интересов человека. Поэтому в определенной степени произошло перераспределение сфер регулирования общественных отношений, возникающих в «полицейском деле» в ЕС. Значительная часть норм национальных отраслей полицейского права, особенно тех, которые касались прохождения службы, профессиональной подготовки и т.д., оказались в наднациональном праве (Европейский кодекс полицейской этики, создание Европейского полицейского колледжа), информационной работы (Шенгенская конвенция), взаимодействие полицейских структур (Решение совета от 6 апреля 2009 «О создании Европола» и др.). Однако ЕС оставил за каждым из своих членов право иметь свою национальную полицейскую организацию, имеющую приоритетные для страны задачи, для выполнения которых наделяется соответствующими полномочиями, инфраструктурой, кадрами и т.д. Нормы, регламентирующие эту сферу государственной жизни, являются составной частью национального права. Создание ЕС не обусловило ликвидации этой ветви в структуре национального права стран - членов этого Союза, как например, таможенного, интеграционного и других отраслей права. Национальное полицейское право сохранило свои позиции в системе правового регулирования общественных отношений в качестве важной отрасли права, но факт создания этого Союза в значительной степени повлиял на круг и содержание отношений, регулируемых нормами национального полицейского права каждой из стран, принадлежащих и которые еще будут принадлежать к членам этого Союза.
Основы полицейского права ЕС были заложены еще 8 мая 1979 г., когда Парламентская ассамблея Совета Европы своей резолюцией № 690 (1979) одобрила «Декларацию о полиции» [10]. Как видно из самого названия этого документа, его нормы носят рекомендательный характер - предложения по улучшению взаимодействия полицейских структур стран Европы, усиления их информационных отношений и т.д. Несмотря на это, эти нормы-рекомендации в значительной степени определили дальнейшие пути для консолидации полицейских ведомств этих стран, создали рамочные стандарты их полицейской деятельности. Нельзя не упомянуть о Европейской конвенции о взаимной помощи по уголовным делам, подписанного в рамках Совета Европы в Страсбурге 20 апреля 1959 г., установившей правовые основания взаимодействия полицейских подразделений Европы.
Значительное влияние на формирование полицейско-правовых норм осуществила утвержденная Советом Европы 17 апреля 1983 г. «Концепция общественной полиции». Основные положения данной концепции заключаются в следующем: в полиции необходимо видеть не власть, а организацию, которая предоставляет обществу определенные услуги. Необходимым условием деятельности полиции является ее подотчетность населению. Ответственность конкретных должностных лиц полиции, а не организации. Открытость полиции и тесное взаимодействие полиции и населения. В рамках «Концепции общественной полиции» подготовка полицейских кадров должна ориентироваться на формирование специалистов, нацеленных на выполнение задач, актуальных для всех слоев общества. Достичь этого можно лишь в том случае, когда не только учебные заведения твердо уверены в том, что они правильно подготавливают полицейских, но и сами полицейские убеждены в том, что они правильно обучены и соответствующим образом действуют [6].
Существенное влияние на содержание будущего полицейского права имеет Европейский кодекс полицейской этики. Он создал свод принципов и руководящих начал психологической и этической деятельности полиции в демократическом обществе и правовом государстве. Главным образом он нацелен на определение требований к полиции, для выполнения поставленных перед ней задач предупреждения преступности, борьбы с ее проявлениями, обеспечения законности и поддержания общественного порядка. Особое внимание в Кодексе уделено вопросам квалификации, отбора в полицию и прохождения службы, а также подготовке полицейских кадров [5].
Идеи, заложенные в этих актах, а также многовековой опыт полицейской работы европейских стран позволили уже с момента существования ЕС создать иерархично определенную, разветвленную систему источников полицейского права этого Союза, что дало возможность в значительной степени обеспечить стабильность отношений в полицейской сфере, наладить тесные связи между полицейскими структурами стран - членов Союза, определить стандарты применения ими принудительных и иных мер и средств для выполнения задач, очерченных Соглашением о создании Европейского союза.
Поэтому основным источником полицейского права ЕС стало Соглашение о Европейском Союзе 1992 года (Маастрихтский договор). Это источник первоначального права. В разделе VI этого соглашения содержатся нормы, которые закрепляют основы и пути сотрудничества полиций стран - членов Союза. В соответствии со ст. 30 Договора о ЕС «Совместные действия в сфере полицейского сотрудничества» подразделяются на четыре составляющие, но могут включать и другие сферы (перечень которых является приблизительным, не исчерпывающим): а) оперативно-розыскная деятельность - «оперативное сотрудничество» полицейских, таможенных и других «специализированных правоохранительных служб» государств - членов в сфере предотвращения, выявления и расследования уголовных преступлений; б) информационная деятельность - «сбор, хранение, проработки, анализ и обмен информацией»; в) подготовка кадров и криминалистическое обеспечение - «сотрудничество и совместные инициативы по обучению персонала, обмена связными служащими и специалистами, пользование оборудованием и криминалистических исследований»; г) совершенствование криминалистических методов расследования преступлений - «общая оценка специальных методов расследования в области раскрытия серьезных форм организованной преступности».
Решение данной проблемы в законодательстве Европейского Союза в настоящее время осуществляется по нескольким направлениям. Первый - установление оснований и порядка информационного обмена между правоохранительными органами государств - членов. Нормы Шенгенской конвенции регулируют обмен информацией между полицейскими службами государств - членов. В соответствии со ст. 46 государство-участник по собственной инициативе может направить другой любую информацию, которая может иметь важное значение в целях препятствования будущим преступлениям, положения конца преступлениям или предотвращению угроз общественному порядку и общественной безопасности. Такого рода информация передается через центральные органы, а в «особо неотложных случаях» - непосредственно между заинтересованными полицейскими ведомствами.
Шенгенская конвенция (ст. 44), кроме того, предусматривает создание в приграничных районах линий спецсвязи (телефонной и др.). Между полицейскими и таможенными органами соседних государств-членов.
Наряду с общими правилами информационного обмена, ЕС издал много правовых актов, посвященных специальным категориям информации и ее носителям.
Нельзя обойти вниманием акцию от 26 мая 1997 г. «О сотрудничестве в сфере общественного порядка и безопасности», которая устанавливает обязанность каждого государства-члена через центральные органы информировать остальные страны «о случаях, когда в другом государстве-члене в целях участия в массовых собраниях направляются достаточно многочисленные группы лиц, способные посягать на общественный порядок и безопасность». Ст. 1 общей акции от 26 мая 1997 г. «О сотрудничестве в сфере общественного порядка и безопасности» устанавливает по борьбе с беспорядками и хулиганством со стороны футбольных болельщиков общую акцию «О безопасности в ходе проведения международных футбольных встреч». Согласно этому документу в системе полицейских служб государств-членов должен быть создан особый «центр информации по вопросам футбола» (ст. 1).
Данный центр во взаимодействии с аналогичными учреждениями других государств-членов «координирует и/или организует международную полицейскую сотрудничество в ходе международных футбольных встреч», которые проводятся на территории соответствующего государства (ст. 3).
В рамках информационного обмена футбольные центры государств-членов осуществляют обмен как сведениями общего характера, так и персональными данными, в частности, «относительно индивидов, которые предоставляют или могут представлять опасность для общественного порядка, спокойствия и безопасности» (ст. 4).
Исходя из проанализированных выше положений документов ЕС, мы можем сделать вывод, что структурными частями полицейского права следует считать такие его правовые институты: а) нормы, определяющие общие задачи ЕС по охране прав граждан, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, противодействия преступности; б) нормы, регламентирующие создание полицейских структур ЕС, их полномочия, формы и методы реализации этих полномочий; в) особую группу (т.е. самостоятельный институт) составляют нормы, регулирующие основания и порядок осуществления общественных действий полицейских группировок стран ЕС в поддержании общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью. Это нормы, регламентирующие: а) оперативно-розыскную деятельность - «оперативное сотрудничество» полицейских, таможенных и других «специализированных правоохранительных служб» государств-членов в сфере предотвращения, выявления и расследования уголовных преступлений; б) информационная деятельность - «сбор, хранение, проработка, анализ и обмен информацией»; в) еще один институт составляют нормы, устанавливающие стандарты подготовки кадров - «сотрудничество и совместные инициативы по обучению персонала, обмена связными служащими и специалистами, пользование оборудованием и криминалистическими исследованиями». Спецификой такого правового института является то, что он основан на рекомендательных нормах, поскольку они ориентированы на «общую оценку специальных методов расследования в области раскрытия серьезных форм организованной преступности».
Таким образом, дальнейшее изучение основ полицейского права ЕС, его предмета, метода и источников будет содействовать созданию действенных механизмов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в разных странах, дальнейшей гармонизации законодательства государств к праву Европейского Союза, их скорейшей интеграции в мировое сообщество и европейское правовое пространство, что в свою очередь укрепит общественный порядок и отношение населения к полиции во всем мире.
Рецензенты:
Олефир В.И., д.ю.н., профессор, член-корреспондент НАПрН Украины, проректор по научной работе Открытого международного университета развития человека «Украина», г. Киев.
Чубенко А.Г., д.ю.н., старший научный сотрудник, начальник кафедры экономико-правовых
дисциплин, Национальная академия внутренних дел, г. Киев.