Феномен социального сиротства актуализировался в России в последние десятилетия. Понятие «сиротство», исторически обозначавшее детей, чьи родители умерли, в последние десятилетия ХХ века приобрело в России новый контекст.
Социальное сиротство - не новое социальное явление: количество сирот и беспризорных детей резко возрастало в годы политических, экономических и социальных потрясений [10]. По мнению Н.А. Палиевой, феномен социального сиротства в современной России сформировался в результате влияния нескольких факторов. Во-первых, вследствие делегирования государству воспитание детей и, фактически, снижения воспитательной роли семьи. Государство приняло на себя роль патрона. Семья воспринималась в большей степени как дополнительный фактор контроля над личностью и как институт воспроизводства населения. Во-вторых, необходимо отметить деинституционализацию института материнства, семьи и брака революционными экспериментами с последующим ужесточением семейной и репродуктивной политики, что привело к обесцениванию семьи и брака, дисфункционированию института семьи. В-третьих, ослабление государства с нарушением на этом фоне стабильности семьи снизило ценность детей, вызвало увеличение числа неблагополучных семей и, как результат, количество социальных сирот [12].
В современной России решение проблем социального сиротства является одним из приоритетных направлений социальной политики государства. Проблемы увеличения числа детей-сирот, неэффективного функционирования системы социально-правовой поддержки, которая в России ориентирована в основном на учет первичных потребностей социальных сирот, заставляет искать новые подходы к их решению [11].
Основной причиной социального сиротства в современной России является добровольный отказ родителей от своего несовершеннолетнего ребенка [2]. Отказ от ребенка подтверждается специальным юридическим документом. В течение трех месяцев родители могут изменить решение, и ребенка возвратят в семью. Случается и принудительное изъятие ребенка из семьи, когда родителей лишают родительских прав, с целью защитить интересы ребенка. Чаще всего это происходит с неблагополучными семьями, в которых родители страдают алкоголизмом, наркоманией, ведут асоциальный образ жизни или недееспособны и т.д. [5].
До настоящего времени в Семейном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ отсутствует категория «социальное сиротство». Кодекс оперирует понятием «дети, оставшиеся без попечения родителей» (статья 121), в которую включают и круглых сирот, и социальных сирот, что объективно затрудняет правоприменение данного документа [17]. В связи с этим, классификацию и типологизацию социальных сирот приходится основывать на социологическом анализе научной литературы, документов и эмпирической практики: дети, проживающие в родной семье, но фактически лишенные заботы, защиты их прав и интересов (скрытое социальное сиротство, которое в последние несколько лет стало достаточно распространено. Его провоцирует ухудшающаяся жизнь части семей, изменение отношения к детям вплоть до полного вытеснения их из семьи) и дети, проживающие вне родной семьи, которые, в свою очередь, делятся на две подгруппы: находящиеся в интернатных учреждениях и усыновленные/взятые под опеку [11].
Отношение государства к семье, к решению проблем развития семьи и детства сформулировано в Основных направлениях государственной семейной политики, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 г. № 712 «Об Основных направлениях государственной семейной политики» [18]. Основными принципами этой политики, направленной на обеспечение государством необходимых условий для реализации семьей ее функций и повышения качества жизни семьи, признаны самостоятельность и автономность семьи в принятии решений относительно своего развития, равенство семей в праве на поддержку, приоритет интересов ребенка, равноправие между мужчинами и женщинами в справедливом распределении семейных обязанностей, единство семейной политики на федеральном и региональном уровнях, партнерство семьи и государства.
Начиная с 2006 г. Российское правительство стало уделять приоритетное внимание мерам по расширению поддержки детям, оставшимся без родительского попечения, и уменьшению числа детей, воспитывающихся в государственных интернатных учреждениях, уделяя при этом особое внимание воспитанию социальных сирот в приёмной семье. В Послании Федеральному Собранию в 2007 г. Президент РФ объявил 2008 г. «Годом семьи» [13], тем самым еще раз обратив внимание на приоритеты института семьи и необходимость расширения помощи и поддержки российским семьям. Последовательно для решения проблем социального сиротства принят ряд федеральных законов, указов Президента России и постановлений Правительства РФ. К их числу, прежде всего, относятся: Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ [17]; Постановление Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 172 «О федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 - 2010 годы» и ее Федеральная целевая программа «Дети-сироты» [14]; Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [20]; Постановление Правительства РФ о от 18 мая 2009 г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» [15] и другие.
Социальная политика государства не является произвольной по своей природе благотворительной деятельностью, это конституционно-правовая обязанность государства гарантировать и защищать социальные права в качестве основных и неотчуждаемых на основе правовой справедливости (так называемой распределяющей, или пропорциональной, справедливости), предполагающей правовую всеобщность и формальное равенство [20].
Дети - социальные сироты в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [20] приобретают ряд дополнительных прав и гарантий на:
а) бесплатное содержание, воспитание и образование в пределах начального общего, основного общего, среднего (полного) общего или специального общего образования, а также всестороннее развитие личности (все на условиях полного гособеспечения);
б) удовлетворение потребностей в эмоционально-личностном общении;
в) получение квалифицированной помощи в обучении и коррекцию имеющихся проблем в развитии;
г) отдых, организованный досуг, охрану здоровья;
д) общение с родственниками;
е) льготы при трудоустройстве.
А также в имущественном плане на:
ж) алименты, пенсии, пособия и другие причитающиеся им социальные выплаты;
з) сохранение права собственности на жилье или права пользования жилыми помещениями, занимаемыми до устройства в детский дом, а при отсутствии оных - на получение жилья при выпуске из детского дома на льготных условиях - в первоочередном порядке (при отсутствии такой возможности - на безвозмездную ссуду от органов местного самоуправления для приобретения жилья).
И главное - и) право на специальную защиту всех вышеперечисленных прав и законных интересов (статья 149 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ [17]; ст.8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12. 1996 №159-ФЗ) [9].
Принятый Государственной Думой Российской Федерации Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [20] отражает правовую базу решения основных социальных проблем в сфере коренного улучшения положения данной категории детей.
Цель настоящего закона определяется созданием дополнительных гарантий для полной и качественной реализации детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, и лицами из этого числа своих основных жизненных прав и социальной поддержки.
Государство берет на себя решение проблемы социального сиротства, материнства и детства, законодательно определяя социальную поддержку семьи, и ставит перед собой ряд задач:
- обеспечение профилактики семейного неблагополучия, основанной на его раннем выявлении, индивидуализированной адекватной помощи семье, находящейся в трудной жизненной ситуации, оказываемой на межведомственной основе, приоритете воспитания ребенка в родной семье [19];
- совершенствование работы органов опеки и попечительства, повышение ответственности специалистов по оказанию помощи и защите прав и интересов детей, воспитывающихся в семьях, находящихся в социально опасном положении либо кризисной ситуации, в целях своевременного принятия достаточных и адекватных мер для сохранения для ребенка его родной семьи;
- предотвращение насилия в семье, создание условий для реализации права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семье и содействие семейному воспитанию, отдавая предпочтение воспитанию ребенка родственниками, реабилитации и последующей интеграции в общество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- использование новых методов и технологий психолого-педагогической, медико-социальной реабилитации детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья. Обеспечение реализации права на образование всем без исключения детям;
- совершенствование форм и методов реализации семейной политики области, определение единого органа государственной власти области, ответственного за формирование и реализацию государственной политики области в отношении семьи и детей;
- формирование и распространение информации о правах ребенка, о «позитивном родительстве», адаптированной для детей, родителей, педагогов, специалистов, работающих с детьми и в интересах детей, через средства массовой информации, сеть Интернет, организации и учреждения для детей [16].
Перспективы профилактики социального сиротства связаны с совершенствованием механизмов, обеспечивающих социальную защиту семьи, развитием законодательства в этой области [8].
В 1994 году была принята, а в 1996 году дополнена и президентская программа «Дети России», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 172. Программа имеет своей целью совершенствование процесса социализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и подготовки их к самостоятельной жизни; ресурсное обеспечение процесса социализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; научно-методическое и нормативно-правовое обеспечение процесса социализации; оснащение учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, средствами реабилитации, укрепление их материально-технической базы, строительство детских домов; обеспечение информационных и организационных мероприятий Программы; разработка и реализация мер по предупреждению социального сиротства детей-сирот; совершенствование деятельности агродетских домов, агрошкол для формирования навыков сельхозтруда [14].
Таким образом, рассмотрев некоторые государственные законы, постановления, положения, программы, касающиеся улучшения положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и защиты их прав, можно говорить о том, что в России существует законодательная база, касающаяся детей рассматриваемой категории.
Формы устройства детей, оставшихся без родительского попечения, предусмотрены в ст. 123 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ [17]. Дети могут быть переданы на усыновление, под опеку или попечительство; в приемную семью, а также в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без родительского попечения.
Законодательством субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные формы семейного воспитания детей. Основная цель такого устройства - обеспечение детям права на воспитание в семье. Поэтому семейным формам воспитания детей отдается безусловное предпочтение. Из всех видов семейного воспитания детей, в свою очередь, наилучшим является усыновление, поскольку тогда дети оказываются в условиях, наиболее близких к тем, которые складываются в семье, основанной на родстве. В п. 1 ст. 124 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ [17] прямо указывается, что усыновление - приоритетная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
В соответствии со ст. 123 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на воспитание в семью (на усыновление / удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), а при отсутствии такой возможности - в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов и видов (образовательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения) [17].
Новой формой семейного устройства детей являются приемные семьи, прообразом которых стали детские дома семейного типа, законодательно закрепленные в 1988 г. Однако создание таких детских домов (а по существу семей) сдерживалось ограничениями, установленными в соответствующей нормативной базе (например, создать такой детский дом семейного типа можно было, только взяв на воспитание не менее 5 детей, оставшихся без попечения родителей, неясен был и правовой статус этих семей). Поэтому логическим продолжением и развитием этой формы устройства детей стало введение в Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ главы 21 «Приемная семья» [17].
Необходимо отметить, что наиболее гибкой и нераспространенной формой профилактики социального сиротства является патронат.
Патронатное воспитание - это форма устройства ребенка в семью. Оно осуществляется на основе разграничения прав и обязанностей по защите прав ребенка между службой по устройству (уполномоченным учреждением органа опеки) и патронатным воспитателем. Патронатное воспитание означает как родительскую любовь, так и профессиональную работу. Основная цель данной формы устройства - социализация ребенка, получение им необходимого опыта жизни в семье, замена пребывания его в приюте.
Ребенку может оказываться патронатное воспитание, пока не решится его судьба. Это дети-подкидыши, дети с неустановленным статусом, дети, чьи родители ограничены в родительских правах, дети, у которых единственный родитель попал в больницу, дети, чьи родители, несмотря на приговор суда о лишении родительских прав, борются за их возвращение, дети-инвалиды, которые не могут быть помещены в оздоровительный лагерь на время отдыха родителей, дети, убежавшие из дома и другие дети, попавшие в сложную жизненную ситуацию [4].
Отличие патроната от других форм семейного устройства в распределении ответственности по уходу и воспитанию ребенка между тремя сторонами - государственное учреждение (с патронатной функцией), биологическая семья (в части случаев) и патронатная семья.
Несмотря на существенные перемены в регулировании отношений по патронированию на федеральном уровне, изменения регионального законодательства происходят медленно. Они касаются преимущественно финансирования форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, - выплаты пособий на содержание детей либо вознаграждения воспитателям [6].
В России, в отличие от зарубежной практики, где аналогом патроната выступает замещающая (фостерная) семья, патронат начал развиваться на базе существовавших до тех пор учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей. [4].
Работа патронатной семьи не отменяет уже существующих форм семейного воспитания. Это еще одна дополнительная возможность для тех детей, кому семейное устройство необходимо на время.
Ключевое значение в Посланиях Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации по поводу преодоления социального сиротства уделяется не только органам опеки и попечительства, в адрес которых сегодня раздается большинство нареканий и претензий, поскольку они как раз и ориентированы на изъятие ребенка из семьи и передачу его в госучреждения и на «семейное устройство», но и сохранению биологической семьи [1].
Также следует согласиться с авторами, которые считают, что «лечение» биологической семьи является наиболее перспективным в профилактике социального сиротства. Необходимо «лечить» биологическую семью на «ранних стадиях неблагополучия», оказывать помощь семьям на ранних стадиях возникновения проблем, осуществлять разработку и финансирование программ социальной реабилитации родителей, лишенных родительских прав или ограниченных в правах [3].
Для достижения цели «сохранения биологической семьи» был издан Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы», определяющий основные направления деятельности государства:
- организация на межведомственной основе системы раннего выявления социального неблагополучия семей с детьми и комплексной работы с ними для предотвращения распада семьи и лишения родителей родительских прав (при участии органов социальной защиты населения, образования, здравоохранения, служб занятости, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов опеки и попечительства) с надлежащей координацией деятельности всех служб в сфере реабилитации семьи.
- обеспечение повсеместного внедрения эффективных технологий реабилитации социально неблагополучных семей с детьми.
- внедрение системы профилактики отказов от детей при рождении и (или) помещении в медицинские учреждения, особенно в случаях выявления у ребенка нарушений развития и несовершеннолетия матерей.
- введение запрета на изъятие детей из семей без предварительного проведения социально-реабилитационной работы, включая возможность замены лишения родительских прав ограничением родительских прав с организацией в этот период реабилитационной работы с семьями [19].
Региональные аспекты действий в интересах детей Саратовской области на 2013-2017 годы предложены в Постановлении Правительства Саратовской области от 5 февраля 2013 г. № 46 - П «О Стратегии действий в интересах детей Саратовской области на 2013 - 2017 годы» [16]:
- совершенствование и развитие инфраструктуры учреждений социальной защиты для семьи и детей для обеспечения беспрепятственного доступа детей и семей с детьми, нуждающихся в поддержке, к социальным и психологическим услугам;
- обеспечение применения и распространения современных технологий профилактической и реабилитационной работы с семьями, воспитывающими детей, и детьми, в том числе с семьями, находящимися под угрозой социального отторжения, в целях недопущения социального сиротства;
- организация распространения и внедрения эффективных методов профилактической работы в сфере противодействия жестокому обращению с детьми и реабилитации пострадавших;
- развитие на базе реабилитационных учреждений области специальных квалифицированных служб в целях предотвращения отказов от детей в случаях выявления у них нарушений развития и оказание психологической и консультативной помощи таким семьям;
- совершенствование системы подготовки и переподготовки профессиональных кадров для работы с семьей и детьми в интересах детей.
Современное семейное право носит в большой степени репрессивный характер, не регламентируя необходимых видов социальной помощи семье, имеющей несовершеннолетних детей, порядок её оказания и перечень ситуаций, требующих вмешательства специалистов.
Несмотря на то, что государство и создаёт, и совершенствует работу детских учреждений; развивает систему социальных служб в помощь семье; устанавливает льготы многодетным и малообеспеченным семьям; семьям, воспитывающим детей-инвалидов; приёмным семьям; одиноким матерям; выплачивает пособия гражданам, имеющим детей, и принимает другие меры по социальной защите семьи, материнства, отцовства и детства [1], мы полагаем, что в целях профилактики социального сиротства государственная семейная политика должна предусматривать меры по усилению социальной защиты семей в связи с социально-экономической трансформацией современного российского общества.
Рецензенты:
Новичкова И.Ю., д.соц.н., профессор, директор Института социального образования (филиал) РГСУ в г. Саратове, г. Саратов;
Кодочигова А.И., д.м.н., профессор кафедры пропедевтики внутренних болезней ГБОУ ВПО «Саратовский государственный медицинский университет им. В.И. Разумовского» Министерства здравоохранения РФ, г. Саратов.
Библиографическая ссылка
Дубровина М.С., Кром И.Л., Еругина М.В., Кром И.Л. КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНОГО СИРОТСТВА В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Современные проблемы науки и образования. – 2015. – № 5. ;URL: https://science-education.ru/ru/article/view?id=22588 (дата обращения: 19.04.2024).