Электронный научный журнал
Современные проблемы науки и образования
ISSN 2070-7428
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 0,737

ПРАВОВОЙ СТАТУС НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

Федорова И.А. 1
1 ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет экономики, статистики и информатики» (МЭСИ)
Настоящее исследование посвящено проблемам исследования правового статуса налоговых органов и их должностных лиц. Рассмотрены особенности правового статуса налоговых органов как учреждений. В свете последних существенных изменений в законодательстве проблема обозначения правового статуса публичных органов власти не потеряла своей актуальности. Автор выделил существенные факторы определения налогового органа как публично-правового образования. Обозначены различные подходы к пониманию понятия должностного лица и возможности использования соответствующих определений в смежных отраслях права. В статье обоснована необходимость более четкого закрепления на законодательном уровне понятия должностного лица, в том числе налоговых органов, поскольку в механизме юридической ответственности в государственном аппарате именно должностные лица выступают ее самостоятельными субъектами.
казна
защита прав
должностное лицо
налоговые органы
1. Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе : Постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 506 (в ред. от 24 марта 2011 г.) // СЗ РФ. - 2004. - № 40. - Ст. 3961.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. - 05.12.1994. - N 32. - Ст. 3301.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 05.12.1994. - N 32. - Ст. 3301.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. - N 31. - Ст. 3824.
5. Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. - М., 2009. - С. 373.
6. Уголовный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.
7. О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе : Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. № 6 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2000. - N 4.
8. Курилюк Ю.Е. Ответственность должностных лиц налоговых органов // Налоги. - 2008. - N 4.
9. Федосеева С.В. Понятие «должностное лицо»: неоднозначность в толковании // Администратор суда. 2009. N 1. Гражданское право. Часть вторая / отв. ред. В.П. Мозолин. - М. : Юрист, 2007. - С. 841-842.
10. Токанова А.В. Право гражданина на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти // Журнал российского права. - 2001. - № 11.
11. Ермоленко М.В. Административная ответственность должностных лиц : дис. ... канд. юрид. наук. - Новгород, 2004.
Для участия в гражданском обороте на равных возможностях с другими субъектами гражданского права государство наделяет свои органы и их должностных лиц соответствующими функциями и полномочиями, при осуществлении которых они могут причинить вред другим участникам своими действиями. Среди таких многочисленных государственных органов особое место занимают налоговые органы и их должностные лица, которые непосредственно взаимосвязаны с участниками гражданского оборота и предпринимательской деятельности в силу возложенных на них обязанностей.

Налоговые органы Российской Федерации составляют единую централизованную систему государственных органов, в которую входят Федеральная налоговая служба (далее - ФНС России), находящаяся в ведении Министерства финансов Российской Федерации (федеральный орган исполнительной власти по контролю и надзору в области налогов и сборов), и ее территориальные органы - управления по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции, инспекции по районам, районам в городах, городам без районного деления и инспекции межрайонного уровня. ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов [1].

ФНС России и ее территориальные органы являются юридическими лицами. Российская юридическая доктрина отнесла органы публично-правовых образований к особому виду юридических лиц - учреждениям [2]. Следовательно, налоговые органы как юридические лица являются по своей организационно-правовой форме учреждениями.

Однако сами по себе государственные органы (в нашем случае - налоговые органы) по правовой природе не являются субъектами гражданского права, к ним не может быть отнесено общее понятие юридического лица, закрепленное в ст. 48 ГК РФ, по следующим причинам.

Так, налоговые органы не могут выступать от своего имени в качестве хозяйствующих субъектов: если налоговые органы или их должностные лица участвуют в гражданско-правовых отношениях, то не от собственного имени, а как законные представители государства. Это подтверждается законодательным положением, закрепленным в ст. 125 ГК РФ: от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Органы государства не имеют учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ: устава или учредительного договора. В большинстве случаев к ним также нельзя применить правило, что юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида [3]. Положение о государственном органе далеко не в полной мере соответствует требованиям п. 2 ст. 52 ГК РФ, предъявляемым к учредительным документам. Например, в Положении о ФНС России можно найти наименование, порядок управления, предмет и цели деятельности. При этом Положение не содержит указаний на организационно-правовую форму министерства, орган или органы, которые действуют от лица министерства без доверенности в гражданском обороте, полное место нахождения (указан только субъект - город Москва). Действительно, Положение о ФНС России, равно как документы о компетенции иных государственных органов, рассчитано на применение в рамках публично-правовых отношений.

Также проблема придания органам власти статуса юридического лица выражается в том, что эти органы рассматриваются как организации, исходя из терминологии Налогового кодекса Российской Федерации, что влечет признание их налогоплательщиками [4]. С учетом обозначенной в финансовом праве направленности налогов на финансовое обеспечение деятельности государства [5] целесообразность налогообложения государственных органов представляется весьма сомнительной, а возможность налогообложения налоговых органов вообще представляется невозможной и даже абсурдной в связи с совпадением налогоплательщика и налогового органа в одном лице.

Представляется, что в случае если налоговые органы как юридические лица публичного права участвуют в имущественных отношениях гражданско-правовой направленности, к ним должны применяться ограничения, установленные для государства и органов власти (в частности, режим государственных и муниципальных закупок, конкурсное распоряжение имуществом, недопустимость осуществления предпринимательской деятельности, основанной на использовании своих полномочий как государственного органа, и т.д.).

Итак, налоговые органы наделены в законодательном порядке государственно-властными полномочиями по контролю и надзору в сфере налогообложения, осуществлению государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, учету налогоплательщиков, выдаче определенных разрешений, свидетельств и лицензий, проведению налоговых проверок, а также иных мероприятий налогового контроля (получение объяснений, осмотр, истребование документов, выемка документов и предметов и др.), принятию правовых актов ненормативного характера, приостановлению операций по счетам участников налоговых отношений и наложению ареста на их имущество, направлению налогоплательщикам, налоговым агентам и их представителям определенных требований, взысканию недоимок, пени и иными полномочиями, необходимыми для осуществления их деятельности.

Права и обязанности налоговых органов реализуются должностными лицами этих органов в пределах их компетенции. Иными словами, деятельность налогового органа выражается в деятельности соответствующих должностных лиц. Возмещение вреда государством в порядке, предусмотренном ст. 16 и 1069 ГК РФ, осуществляется только в случаях его причинения незаконными действиями (бездействием) именно должностного лица государственного органа. Однако в гражданском законодательстве определения понятия «должностное лицо» не содержится. Нет определения понятия «должностное лицо налогового органа» и в налоговом законодательстве. Из содержания ст. 35 НК РФ, предусматривающей ответственность должностных лиц и других работников налоговых органов, лишь следует, что не всякий работник налогового органа является должностным лицом.

В уголовном праве под должностными лицами понимаются «...лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации» (примечание 1 к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) [6]. При этом представитель власти определяется как «...должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости» (примечание к ст. 318 УК РФ). В п. 1 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» [7] указывается и на такой признак представителя власти, как наличие права принятия решений, которые обязательны для исполнения гражданами и организациями независимо от их ведомственной подчиненности. В п. 3 этого постановления разъяснено, что организационно-распорядительными функциями являются, например, руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и взыскания. Административно-хозяйственные функции состоят в управлении и распоряжении имуществом и денежными средствами организаций и учреждений, осуществлении контроля за движением материальных ценностей и др.

В административном праве применяется понятие должностного лица, которое дано в примечании к ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и является аналогичным уголовно-правовому определению должностного лица как лица, осуществляющего функции представителя власти, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Кроме того, в юридической литературе высказывается позиция, что закрепленное в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ определение должностного лица можно применять только в отношении самого КоАП РФ [8].

В науке не сложилось единой точки зрения о возможности использования понятия должностного лица, разработанного в уголовном и административном праве, применительно к гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный государственными органами и должностными лицами.

Одна из точек зрения состоит в том, что определение понятия «должностное лицо» из Уголовного кодекса Российской Федерации может использоваться в гражданском праве [9].

Другие авторы считают, что уголовно-правовое понятие должностного лица не должно применяться в гражданском праве. Отмечается, что в гражданском праве под должностными лицами следует понимать лишь представителей власти, имеющих полномочия распорядительного характера в отношении лиц, которые не подчинены им по службе [10].

Полагаем, специальные нормы гражданского законодательства о возмещении вреда непосредственно государством должны применяться только в случаях, если вред причинен незаконными действиями (бездействием) представителя власти, а не любого работника государственного органа, выполняющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.

Проблема отсутствия в российском законодательстве единого определения должностного лица, которое закреплялось бы в конкретном нормативно-правовом акте, неоднократно поднималась в правовой литературе. Например, М.В. Ермоленко полагает, что должностное лицо - это лицо, замещающее должность, предусмотренную соответствующим правовым актом, отвечающее предъявляемым по ней требованиям к знаниям, квалификации и стажу работы, которое для осуществления своей профессиональной служебной деятельности наделено специальным правовым статусом, предусматривающим: обладание конкретными правами и обязанностями, необходимыми для осуществления возложенных на лицо функций; наличие нормативно закрепленных структурно-функциональных связей лица как в структуре организации, где лицо состоит на службе, так и вне ее; несение повышенной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей [11]. Как представляется, приведенная дефиниция достаточно полно отражает специфику понятия должностного лица, однако нельзя не отметить его некоторую громоздкость.

Необходимость четкого определения понятия «должностное лицо» связывают главным образом с совершенствованием законодательства о государственной, в том числе гражданской, службе, имея в виду механизм юридической ответственности в государственном аппарате, поскольку именно должностные лица выступают ее самостоятельными субъектами.

По нашему мнению, должностным лицом налогового органа следует считать лицо, осуществляющее профессиональную служебную деятельность в определенном налоговом органе, уполномоченное нормативными правовыми актами на вступление от имени налогового органа в публично-правовые отношения с налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами, их представителями и иными лицами.

Должностное лицо налогового органа участвует в обозначенных правоотношениях в качестве властной стороны, субъекта, которому предоставлены властные полномочия в отношении организаций и физических лиц. Таким образом, должностное лицо отличается от иного работника налогового органа тем, что представляет налоговый орган во властных отношениях, урегулированных нормами законодательства о налогах и сборах.

Представляется, факт осуществления работником организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций в налоговом органе не является определяющей характеристикой статуса должностного лица налогового органа ввиду того, что должностному лицу могут как предоставляться, так и не предоставляться полномочия на осуществление указанных функций. К тому же такие функции реализуются в отношении других работников определенного налогового органа, которые подчинены по службе данному должностному лицу.

Думается также, что статус должностного лица налогового органа предполагает осуществление функций представителя власти только на постоянной основе, а не временно или по специальному полномочию. Работник налогового органа, являющийся должностным лицом, должен иметь нормативно установленные на постоянной основе права на совершение властных действий, принятие властных решений от имени налогового органа, а также определенные служебные обязанности.

Завершая рассмотрение статуса должностного лица налогового органа, необходимо отметить, что государством подлежит возмещению лишь вред, непосредственным причинением которого явилось должностное лицо налогового органа, а причинившие имущественный или неимущественный вред незаконные действия (бездействие) имели отношение к властной публично-правовой, а не хозяйственной деятельности налогового органа.

Рецензенты:

Мелехин А.В., д.ю.н., профессор, заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ Академии, г. Москва;

Рузакова О.А, д.ю.н., доцент, профессор кафедры финансового права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ), г. Москва.


Библиографическая ссылка

Федорова И.А. ПРАВОВОЙ СТАТУС НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 6.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=16855 (дата обращения: 21.08.2019).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.252