Электронный научный журнал
Современные проблемы науки и образования
ISSN 2070-7428
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 0,737

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА РЕГИОНА: ОСОБЕННОСТИ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Дондоков З.Б. 1 Бадмажапова Ж.Э. 2
1 ФГБУН «Бурятский научный центр Сибирского отделения Российской академии наук»
2 ФГБОУ ВПО «Забайкальский государственный университет»
В работе выделены специфические характеристики жилищно-коммунального хозяйства, обусловливающие особенности планирования развития отрасли. Авторами проведен анализ действующих программных документов развития ЖКХ Забайкальского края в аспекте энергосбережения. Аналитические данные, современное состояние жилищно-коммунального хозяйства страны и регионов подтверждают необходимость проведения экономико-организационных преобразований в системе стратегического планирования развитием ЖКХ региона с учетом положений федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Решение существующих проблем отрасли возможно при формировании системы планирования, полным образом отражающей специфику данной сферы деятельности. В сложившихся условиях возникает потребность в разработке документов, определяющих перспективы развития отрасли, призванных обеспечить модернизацию объектов инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, повысить надежность и качество предоставляемых услуг, обеспечить высокую эффективность работы предприятий отрасли.
жилищно-коммунальное хозяйство
стратегическое планирование
регион
целевые индикаторы
система управления ЖКХ
энергосбережение
1. Жилищное хозяйствов России. 2013: Стат. сб./ Росстат. – Ж72 M., 2013. – 286 c. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b13_62/Main.html (дата обращения: 04.08.2014).
2. Закон Забайкальского края № 611-ЗЗК от 23 декабря 2011 года «О бюджете Забайкальского края на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов». URL: http://docs.cntd.ru/document/922224968(дата обращения: 15.10.2014).
3. О внесении изменений в Программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городского округа «Город Чита» на 2011–2015 гг., утвержденную решением Думы городского округа «Город Чита» от 18.11.2010 г. № 186 [Электронный ресурс] // URL: admin.chita.ru›files…programma_2011–2015_gg.doc (дата обращения: 15.03.2014).
4. Постановление Мэра города Читы от 21 июня 2010 г. № 82 «Об утверждении муниципальной программы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в городском округе «Город Чита» на 2011–2020 годы» [Электронный ресурс] // URL: жкх-чита.рф/backend/redactor/file_download.php?file(дата обращения: 25.06.2014).
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» [Электронный ресурс] // Интернет-портал Рос.газеты. URL:http://www.rg.ru/2010/04/16/energ-site-dok.html(дата обращения: 05.08.2013).
6. Состояние жилищно-коммунального хозяйства Забайкальского края, аналит.зап./ Забайкалкрайстат. – Чита, 2013. – 38 с.
7. Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Российская газета. 2014. – 3
Развитие жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) региона на современном этапе предполагает использование экономических механизмов и стимулов с учетом интересов потребителей и производителей. Решение данной проблемы возможно при формировании системы стратегического планирования развития ЖКХ, наиболее полным образом отражающей специфику данной сферы деятельности. В сложившихся условиях назрела необходимость разработки документов, определяющих перспективы развития отрасли, призванных обеспечить модернизацию объектов инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, повысить надежность и качество предоставляемых услуг, обеспечить высокую эффективность работы предприятий отрасли за счет снижения расходов на производство услуг. Механизм управления ЖКХ должен носить не административно-ведомственный, а индикативный (направляющий) характер. В статье выделены приоритеты совершенствования данного механизма управления.

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является одной из социально значимых отраслей экономики страны. В отличие от большинства видов экономической деятельности ЖКХ в значительной степени финансируется государством. Так, в 2012 г. расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство составили 1075,0 млрд руб., что составило 4,6 % бюджета или 1,7 % от ВВП [6]. С другой стороны, затраты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг является одной из существенных статей расходов населения. В 2012 г. на них пришлось 8,8 % потребительских расходов домашних хозяйств России.

Вместе с тем развитие ЖКХ связано с множеством проблем. На протяжении многих лет отрасль в России является хронически убыточной. Суммарные убытки (прибыль минус убыток) предприятий ЖКХ России составил в 2012 г. 3714 млн рублей. Убыточными являются и многие предприятия отрасли. В 2012 г. доля убыточных организаций, осуществляющих деятельность по управлению эксплуатацией жилого фонда, составила 36,1 %. В 17 субъектах РФ, среди которых и Забайкальский край, удельный вес таких предприятий ЖКХ составляет не менее 60 %.

От успешности функционирования предприятий ЖКХ непосредственно зависит уровень предоставляемых услуг и, как следствие этого, качество жизни населения. Важность отрасли для экономики и социальной сферы определяет необходимость государственного регулирования деятельности отрасли, включая разработку и реализацию стратегических документов по развитию ЖКХ.

Развитие жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в значительной степени определяется спецификой отрасли. Во-первых, ЖКХ является одним из немногих видов деятельности, продукция которых используется как в производственных секторах экономики, так и в непроизводственной сфере.

В-вторых, предприятия этой отрасли в большинстве своем являются монополистами. Это относится, прежде всего, к организациям, производящим услуги теплогенерации и теплоснабжения, что обусловлено спецификой соответствующих технологических процессов.

В-третьих, предприятия отрасли в силу своей специфики не имеют возможности расширения ассортимента, модификации, повышения качественных характеристик и увеличения объемов реализации продукции.

В-четвертых, в России большинство предприятий ЖКХ имеют основные фонды с высоким и даже критическим уровнем износа, являются хронически убыточными и, как следствие этого, непривлекательными для инвестиций.

В-пятых, в отличие от многих отраслей, продукция которых может перемещаться в пространстве и, соответственно, реализовываться в различных регионах, предприятия ЖКХ выделяются своей жесткой привязанностью к конкретной территории и соответствующим потребителям. В силу этого управление развитием данной отраслью имеет четко выраженные территориальные аспекты.

Указанные факторы обусловливают особенности управления и стратегического планирования развития отрасли. Высокая социальная значимость отрасли как производителя услуг населению наряду в условиях естественной монополии определяет необходимость государственного регулирования деятельности предприятий ЖКХ, включая контроль за тарифами и качеством предоставляемых услуг. Извлечение прибыли как основной цели коммерческих организаций, при ограниченных возможностях увеличения объемов выпускаемой продукции и расширения ее ассортимента для предприятий отрасли трансформируется в стремление минимизировать расходы. Таким образом, ключевыми становятся вопросы ресурсосбережения, в первую очередь энергосбережения. Задача привлечения дополнительных инвестиций в отрасль определяет необходимость повышения ее привлекательности, обеспечения гарантированного получения приемлемой прибыли и окупаемости в длительной перспективе, что обусловливает актуальность стратегического планирования развития жилищно-коммунального хозяйства.

В силу природно-климатических и географических факторов наиболее сложными условиями деятельности ЖКХ характеризуются северные, сибирские и дальневосточные регионах России. Суровый климат изначально определяет повышенные требования к отоплению производственных и жилых помещений, что обусловливает более высокие бюджетные расходы на функционирование ЖКХ. Так, например, расходы консолидированного бюджета Забайкальского края на жилищно-коммунальное хозяйство составили в 2012 г. 2885,7 млн руб. или 6,48 % бюджета региона [2].

Кроме того, в этих регионах, как правило, высокий и даже критический уровень износа основных фондов. К примеру, уровень износа коммунальной инфраструктуры в Забайкальском крае составляет в среднем 65-70 %. Технологическая отсталость и неоснащенность предприятий ЖКХ региона являются основными факторами, оказывающими негативное влияние на деятельность жилищно-коммунального хозяйства, качество предоставления коммунальных услуг. Продолжает нарастать износ сетей: если в 2000 г. нуждались в замене - 328,8 км, или 18,1 % тепловых и паровых сетей, то в 2012 г. - уже 637,9 км (31,1 % общего протяжения), из них 569,9 км сетей были отнесены к категории «ветхие» [7].

Наиболее сложная ситуация сложилась в г. Чите, в котором на обслуживании ОАО «ТГК-14» находится 80,8 км магистральных тепловых сетей и 333 км внутри квартальных тепловых сетей (ВКТС). При этом нормативный срок эксплуатации 25 лет выработали 61,4 км магистральных тепловых сетей (76 %) и 201 км внутриквартальных тепловых сетей (60,5 %), чем и обусловлен существенный рост аварийности в тепловых сетях.

В целом для технического состояния объектов коммунальной инфраструктуры Забайкальского края характерны высокий уровень износа основных производственных фондов; высокие потери энергоресурсов вследствие эксплуатации устаревшего технологического оборудования; высокая себестоимость производства коммунальных ресурсов из-за сверхнормативного потребления, наличия нерационально функционирующих затратных технологий и низкого коэффициента использования установленной мощности.

Повышение эффективности деятельности предприятий ЖКХ в сложившихся условиях невозможно без деятельного участия государства, заключающегося, с одной стороны, в финансировании отрасли в силу ее высокой значимости для экономики и социальной сферы, а во-вторых, в установлении четких и прозрачных правил «игры» на рынке услуг ЖКХ. В жилищно-коммунальном хозяйстве можно выделить 3 типа субъектов управления развитием в зависимости от уровня: федеральный, региональный и муниципальный (см. табл. 1).

Таблица 1

Субъекты управления развитием ЖКХ в Забайкальском крае

Уровни управления

Наименование ведомства, органа власти

Полномочия, функции

1

Федеральный

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства
Российской Федерации -

Департамент ЖКХ, энергосбережения и повышения энергетической эффективности

нормативно-правовое регулирование в сфере ЖКХ, теплоснабжения, в сфере обеспечения энергетической эффективности жилищного фонда, зданий, сооружений

Министерство энергетики Российской Федерации

нормативно-правовое регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности

Федеральная служба по тарифам

государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике

2

Региональный

Министерство территориального развития Забайкальского края - Управление ЖКХ

управление в сфере жилищных отношений и содействия реформированию ЖКХ

Региональная служба и ценообразованию по тарифам Забайкальского края

государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение, на услуги организаций коммунального комплекса

3

Муниципальный

Комитет ЖКХ администрации городского округа «Город Чита»

регулирование функционирования муниципального жилищного фонда, объектов, сооружений и сетей коммунальной инженерной инфраструктуры

В силу четко выраженной территориальной специфики на федеральном уровне управление развитием ЖКХ сосредоточено в основном на решении вопросов формирования нормативной законодательной базы, финансирования крупных инвестиционных проектов, государственного регулирования тарифов, методического обеспечения деятельности отрасли, повышения эффективности деятельности предприятий, ресурсосбережения, в т.ч. энергосбережения и т.д. Основным документом, определявшим перспективы развития отрасли, являлась Концепция федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 года № 102-р. В ней были представлены целевые индикаторы и показатели, а также предельные (прогнозные) объемы финансирования по основным направлениям и источникам. Сама программа так и не была разработана. Более того, распоряжением Правительства РФ от 21 августа 2012 года № 1491-р указанное выше распоряжение, утвердившее Концепцию, признано утратившим силу.

Ключевым уровнем стратегического планирования развитием ЖКХ является региональный. На уровне субъекта Российской Федерации принимаются конкретные решения, разрабатываются программы и инвестиционные проекты. В силу комплексности задач, стоящих перед предприятиями ЖКХ региона, при стратегическом планировании развития отрасли они должны рассматриваться в увязке с муниципальным уровнем, с функциональными программами (проектами), а также с деятельностью смежных отраслей, например, строительством.

Рассмотрим действующую систему стратегического планирования развития ЖКХ региона на примере программных документов, связанных с жилищно-коммунальным хозяйством и энергосбережением в Забайкальском крае и г. Чите:

I. Подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» государственной программы «Государственное регулирование территориального развития Забайкальского края» (2014-2020 годы) направлена на снижение уровня износа объектов коммунальной инфраструктуры с 54 % в 2014 году до 51 % в 2020 году. Следует отметить, что в приложении при описании перечня основных показателей по подпрограмме отсутствуют целевые показатели соответствующие поставленным задачам.

II. Краевая долгосрочная целевая программа «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Забайкальском крае (2014-2020 годы)» направлена на создание условий для повышения эффективности использования энергетических ресурсов в Забайкальском крае. Программой предусматривается снижение энергоемкости валового регионального продукта; снижение отношения расходов на приобретение энергетических ресурсов к объему ВРП до 21,1 %; обеспечение охвата потребления энергетических ресурсов приборами учета в части потребления: электрической энергии - на уровне 100 %; тепловой энергии - увеличение до 82 %; холодной и горячей воды - до 100 %. К недостаткам программы следует отнести отсутствие значений целевых показателей, указанных в постановлении Правительства № 1225 от 31 декабря 2009 г. «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» [3].

III. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городского округа «Город Чита» на 2011-2015 гг. направлена на снижение себестоимости коммунальных услуг за счет уменьшения затрат на их производство и внедрения ресурсосберегающих технологий [4]. Целевые показатели программы:

  • увеличение мощности системы водоснабжения на 49 тыс. м 3/сут.
  • увеличение мощности системы водоотведения на 49,5 тыс. м 3/сут.
  • строительство 27 км новых теплосетей и реконструкция узких участков теплосети в целях выдачи резервной мощности ТЭЦ и увеличения присоединенной мощности системы теплоснабжения на 120 Гкал/час.
  • увеличение надежности электроснабжения на 92 %;
  • обеспечение электрической мощностью Сибирского водозабора.

При описании целевых показателей в программе в их перечень включаются задачи и планируемые действия, что говорит о некорректности документа. Многие прогнозные показатели, чрезмерно оптимистичны. Например, по Читинской ТЭЦ-1 предполагается снижение количества порывов в ровно 2 раза - с 420 в 2011 г. до 210 в 2015 г., а количества повреждений - с 26567 до 13283. Кроме того, по показателям эффективности производства и транспортировки ресурсов в 2015 г. по всем котельным г. Читы задано единое значение процента потери в сетях - 8 %.

IV. «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в городском округе «Город Чита» на 2011-2020 годы» преследует следующую цель - повышение эффективности использования энергоресурсов и поэтапное снижение объемов потребления энергоресурсов в городском округе «Город Чита» [5]. Успешная реализация Программы позволит обеспечить оснащенность коммерческим учетом тепла жилищного фонда до 100 %; создать необходимые условия для поэтапного снижения удельного потребления тепловой энергии в жилищном секторе с 0,627 Гкал до 0,602 Гкал, в бюджетном секторе - с 0,318 до 0,279 Гкал; сократить потребление холодной воды на 9 % за счет уменьшения непроизводительных потерь, повышением качества предоставляемых услуг; обеспечить 100 % учет потребления энергоресурсов и воды в бюджетном секторе.

В целом проведенный анализ позволил сделать об отсутствии комплексного подхода к формированию целевых программ. Во-первых, в региональных программах, по сути, игнорируется программно-целевой подход, заключающийся в четком и конкретном выражении цели. Отсутствие значений целевых показателей приводит к размытости и нечеткости поставленных в программах задач. Во-вторых, в документах стратегического планирования развития ЖКХ не отражен процесс мониторинга их реализации, включая порядок ознакомления с результатами выполнения программ. Последнее очень важно для населения в силу высокой социальной значимости жилищно-коммунального хозяйства. В-третьих, региональные и муниципальные программы не согласованы по времени, что значительно затрудняет процесс стратегического планирования развития отрасли.

На наш взгляд, одной из причин, препятствующих реализации организационных мероприятий в ЖКХ, и в частности в теплоэнергетике, являлась недостаточная и устаревшая нормативная правовая база по стратегическому планированию. На смену Федеральному закону от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» принят Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Новый закон устанавливает правовые основы стратегического планирования в стране, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования, также регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития страны, субъектов и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования [1].

В рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне будут разрабатываться:

  • стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;
  • долгосрочные и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития;
  • отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации;
  • государственные программы Российской Федерации.

На наш взгляд, из указанных выше документов наибольшее значение для развития ЖКХ региона будут иметь государственные программы, включающие в себя подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

В силу своей жесткой привязанности к конкретной территории основной объем работы по разработке документов стратегического планирования развития ЖКХ будет выполняться на региональном и муниципальном уровнях. К таким документам новый закон относит:

  • Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в котором отражаются основные показатели развития по отдельным видам экономической деятельности, показатели развития транспортной и энергетической инфраструктур на долгосрочный период с учетом проведения мероприятий, предусмотренных государственными программами субъекта Российской Федерации.
  • Государственные программы субъекта Российской Федерации разрабатываются в соответствии с приоритетами социально-экономического развития, определенными стратегией социально-экономического развития субъекта с учетом отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации и стратегий социально-экономического развития макрорегионов.
  • Муниципальная программа - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования;

В соответствии федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» формирование документов стратегического планирования состоит из 3 этапов (см. рис. 1).

Рис. 1. Этапы формирование документов стратегического планирования

Поскольку основные вопросы планирования решаются на линии взаимоотношений между субъектами страны и Правительством, необходимо рассмотреть применяемые и возможные алгоритмы взаимосвязи между уровнями управления.

Рис. 2. Взаимосвязи в процессе планирования социально-экономического развития страны

Непосредственное воплощение стратегий на государственном уровне и планов в развитии страны происходит через действие корпораций (предприятий), через государственные программы, а также через региональные планы и программы. Причем как предприятия, так и региональные структуры могут являться активными участниками формирования документов стратегического планирования страны. Следует отметить, что разработка программ не может вестись отдельно от процессов бюджетирования.

Проведенный нами анализ программ развития и модернизации ЖКХ показывает наличие в них многих недоработок, целевые ориентиры требуют уточнения и не всегда соответствуют реальной действительности. Развитие жилищно-коммунального хозяйства неприемлемо без тщательной проработки документов стратегического планирования. При разработке документов стратегического планирования развития ЖКХ в рамках страны и региона в соответствии с вышеприведенным законом, следует учитывать большое разнообразие региональных особенностей, связанных с административными, нормативно-правовыми, климатическими, технологическими отличиями и размерами территорий муниципальных образований, а также необходимо наличие высокой заинтересованности соответствующих структур на каждом уровне управления для эффективной реализации будущих программ развития.

Рецензенты:

Потапов Л.В., д.э.н., профессор, ведущий научный сотрудник ФГБУН «Бурятский научный центр Сибирского отделения Российской академии наук», г. Улан-Удэ;

Малышев Е.А., д.э.н., доцент, профессор кафедры экономики и бухгалтерского учета ФГБОУ ВПО «Забайкальский государственный университет», г. Чита.


Библиографическая ссылка

Дондоков З.Б., Бадмажапова Ж.Э. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА РЕГИОНА: ОСОБЕННОСТИ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 6.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=15291 (дата обращения: 18.08.2019).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.252