Scientific journal
Modern problems of science and education
ISSN 2070-7428
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 0,931

METHODOLOGY INTER-BUDGETARY SUPPORT TO THE BUDGETS OF RURAL SETTLEMENTS IN TERMS OF REFORMING THE SYSTEM OF LOCAL GOVERNMENT

Domashenko A.A. 1
1 Urupinsk branch of Volgograg State University
В статье рассмотрены проблемы распределения полномочий и поиска финансового ресурсного обеспечения районного бюджета и бюджетов сельских поселений. Муниципальные образования испытывают существенную нагрузку, при этом сложившаяся пропорция между полномочиями и доходами, в результате многочисленных поправок, вносимых в Федеральный закон 131-ФЗ, находится в постоянном изменении и движении. Такая ситуация требует постоянного анализа и выработки мероприятий по регулированию бюджетных пропорций. Автором анализируется ситуация, сложившаяся в 2015 г. в результате закрепления доходов в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений за муниципальными районами. Сельские поселения были лишены поступлений данного дохода. Автором предложена методика, компенсирующая выпадение данных доходов, учитывающая особенности законодательства о местном самоуправлении, Федеральный закон 131-ФЗ, Бюджетный кодекс.
The article deals with empowerment division and research of financial resources to ensure the regional budget and budgets of rural settlements are properly implemented. Municipalities are experiencing significant caseload, while the proportion between the empowerment and revenues, as a result of the numerous amendments made to the Federal Law 131-FZ. This situation requires constant analysis and development management of budget proportions. The author analyzes the situation in 2015. As a result of consolidation of income from rent in regional district budget the budgets of rural settlements got significant losses. The author proposes a method of compensating of loss of beget income, taking into account the peculiarities of local government legislation, Law 131-FZ, Budget code.
inter-budget relations
distribution of authority
empowerment division
municipal self-government reformation
realization of the Federal Law #131
municipal formations
budgeting
regional economy
region

Экономическая реформа в России остро поставила вопрос о создании эффективной и рациональной системы межбюджетных отношений между властями различных уровней, которая в конечном счете должна удовлетворить все стороны в разрешении вопроса перераспределения денежных потоков по уровням бюджетной системы. Одновременно со становлением новых межбюджетных отношений существенно расширились бюджетные права местных органов самоуправления и значение самого бюджета, поскольку повысилась их роль в решении социально-экономических проблем территорий [1].

Ежегодно при формировании бюджета перед субъектом Российской Федерации возникает задача выбора пропорций распределения финансовых ресурсов и различных каналов передачи средств в местные бюджеты.

Для этого Бюджетный кодекс предоставляет региональным властям множество финансовых инструментов:

- установление единых отчислений от налогов;

- установление дифференцированных нормативов от акцизов на ГСМ;

- нецелевые трансферты (дотации);

- замена дотаций дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ.

Закрепление единых нор мативов отчислений от налогов является наиболее часто используемым методом с точки зрения стимулирования развития муниципальных образований за счет следующих преимуществ: повышение стимулов к увеличению собираемости налогов; возможность для органов местного самоуправления самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период.

Обычно передаваемые местным бюджетам налоговые доходы, как правило, не могут обеспечить достаточного равномерного распределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями. Эта задача обычно решается выделением дотации и закреплением за муниципальными образованиями дополнительных нормативов по налогу на доходы физических лиц в пропорциях, максимально стимулирующих органы местного самоуправления на повышение собираемости налогов и развитие собственной налоговой базы.

В 2014 году бюджетное устройство страны в очередной раз было достаточно кардинально реформировано.

Первоначальный этап состоял в изменении структуры полномочий, отнесенных к ведению сельского поселения. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» [3] (далее - Федеральный закон № 136-ФЗ) оставил за сельскими поселениями всего 13 из 39 полномочий. Остальные, с момента вступления в действие, закон закрепил за муниципальными районами, которые должны стали решать задачи электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, заниматься дорожной деятельностью, строительством и содержанием муниципального жилищного фонда, транспортным обслуживанием, библиотечным обслуживанием, сбором и вывозом бытовых отходов и мусора и другими. Такие поправки Федерального закона 131-ФЗ [5] органами местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений были встречены достаточно оживленно. Однако достаточно скоро Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен очередной поправкой [4], сохранившей до 1 января 2015 г. прежнее разграничение полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений. После 1 января 2015 г. вопрос сохранения всех или части прежних полномочий за органами местного самоуправления поселений мог быть решен двумя путями:

- через принятие закона субъекта РФ, закрепляющего за сельскими поселениями все или часть вопросов из числа ранее относившихся к их компетенции и переданных Федеральным законом № 136-ФЗ в ведение муниципальных районов;

- через передачу органами местного самоуправления муниципальных районов органам местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, соответствующих полномочий на основе заключенных между ними соглашений (в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вторым шагом реформирования был скорректирован Бюджетный кодекс. Федеральный Закон от 29.11.2014 № 383-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 383-ФЗ) ввел в структуру бюджетной системы бюджеты новых типов муниципальных образований - городского округа с внутригородским делением и внутригородского района, установил их доходные источники, их бюджетные полномочия, а также были скорректированы нормативы отчислений от уплаты обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы, в частности в бюджеты муниципальных районов и сельских поселений (в пользу муниципальных районов, наделенных по Федеральному закону 131-ФЗ новыми полномочиями). Федеральный закон № 383-ФЗ с позиции бюджетного процесса был принят достаточно поздно.

Согласно ст. 184 Бюджетного кодекса [2] порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов устанавливаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации с соблюдением требований, устанавливаемых Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

В Волгоградской области таким законом является Закон Волгоградской области от 11.06.2008 N 1694-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской области» (далее - Закон 1694-ОД), который регламентирует деятельность органов государственной власти Волгоградской области, органов управления территориальных государственных внебюджетных фондов по составлению и рассмотрению проекта бюджета Волгоградской области и проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджета Волгоградской области и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, по осуществлению контроля за их исполнением и утверждению отчета об исполнении бюджета Волгоградской области и отчетов об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с Законом 1694-ОД установлен срок внесения проекта областного бюджета в Волгоградскую областную Думу - не позднее 15 октября. Проект вносится с приложениями, которые должны содержать объем межбюджетных трансфертов в очередном финансовом году и плановом периоде, а также дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты на очередной финансовый год и плановый период.

Именно это стало причиной того, что, как и во многих субъектах РФ, в Волгоградской области на основании ч. 3 ст. 14 Федерального закона 131-ФЗ был принят закон, закрепивший за сельскими поселениями в вопросах местного значения полный перечень полномочий [6].

Законом Волгоградской области [6], кроме передачи полномочий, за бюджетами сельских поселений были закреплены нормативы отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов (налога на доходы физических лиц, взимаемого на территории сельского поселения - по нормативу 8%, и по единому сельскохозяйственному налогу, взимаемому на территории сельского поселения - по нормативу 20%). Таким образом, был применен механизм, компенсирующий выпадающие доходы бюджетов сельских поселений вследствие применения базовых нормативов отчислений, предусмотренных Бюджетным кодексом.

Однако, кроме изменения налоговых доходов, Бюджетный кодекс установил с 01 января 2015 г., что в бюджеты муниципальных районов зачисляются доходы от арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков (далее - арендная плата за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена). Анализ поступлений в бюджеты отдельных муниципальных районов Волгоградской области показал, что поступления арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, составляют достаточно весомую часть бюджетных поступлений (таблица 1).

Таблица 1

Анализ поступлений арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена (тыс. рублей)

Муниципальный район

 назначено на 2014 г.

 исполнено на 2014 г.

назначено на 2015 г.

 доходы (налоговые и неналоговые)

 арендная плата

 доля арендной платы в доходах

 доходы (налоговые и неналоговые)

 арендная плата

 доля арендной платы в доходах

 доходы (налоговые и неналоговые)

 арендная плата

 доля арендной платы в доходах

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Городищенский

438 07,33

26734,50

6%

441104,94

 26400,29

6%

425046,61

21062,00

5%

в т.ч. муниципальный район

276556,78

13366,00

5%

279757,44

13 200,14

5%

269497,32

14912,00

6%

поселения

161 451,0

13369,0

8%

161348

13 200

8%

155549

6150

4%

Еланский

267695,30

8142,80

3%

267705,00

8 142,80

3%

243199,90

2269,00

1%

в т.ч. муниципальный район

175174,80

4071,40

2%

175184,40

4 071,40

2%

154158,00

2269,00

1%

сельские поселения

92 520,50

4071,40

4%

92520,60

4 071,40

4%

89041,90

 

0%

Иловлинский

224084,42

14550,69

6%

222096,20

13 646,80

6%

224649,70

12269,40

5%

в т.ч. муниципальный район

153306,10

7275,00

5%

154306,20

6 823,20

4%

164376,20

12269,40

7%

сельские поселения

70 778,32

7275,69

10%

67790,00

6 823,60

10%

60273,50

 

0%

Камышинский

286257,20

26215,00

9%

291244,10

24 403,90

8%

256830,30

9163,00

4%

в т.ч. муниципальный район

213938,90

13162,00

6%

218730,10

12 201,90

6%

202797,70

9163,00

5%

сельские поселения

72 318,30

13053,00

18%

72514,00

12 202,00

17%

54032,60

 

0%

Киквидзенский

142408,53

3124,20

2%

142708,76

3 127,97

2%

134724,42

2779,20

2%

в т.ч. муниципальный район

88663,12

1562,10

2%

88775,73

1 563,98

2%

88965,90

2779,20

3%

сельские поселения

53745,41

1562,10

3%

53933,03

1 563,98

3%

45758,52

 

0%

 Кумылженский

150931,60

6235,80

4%

150780,42

6 739,49

4%

143418,90

5518,00

4%

 в т.ч. муниципальный район

102737,40

3117,90

3%

100351,35

3369,74

3%

106096,70

5518,00

5%

 сельские поселения

48194,20

3117,90

6%

50429,08

3369,74

7%

37322,20

 

0%

 Нехаевский

129257,80

17285,40

13%

130187,90

18005,80

14%

139720,90

17199,00

12%

 в т.ч. муниципальный район

84641,30

8642,70

10%

84281,60

9002,90

11%

88711,20

17199,00

19%

 сельские поселения

44616,50

8642,70

19%

45906,30

9002,90

20%

51009,70

 -

0%

Ольховский

146895,00

5586,00

4%

139587,00

6544,00

5%

127455,00

7081,00

6%

в т.ч. муниципальный район

113849,00

2515,00

2%

103075,00

3272,00

3%

100834,00

7081,00

7%

сельские поселения

33046,00

3071,00

9%

36512,00

3272,00

9%

26621,00

 

0%

Среднеахтубинский

306059,10

16088,80

5%

303604,48

15738,70

5%

299662,97

7750,00

3%

в т.ч. муниципальный район

266211,71

11600,00

4%

262448,88

10993,31

4%

263637,50

7750,00

3%

сельские поселения

39847,39

4488,80

11%

41155,60

 4 745,39

12%

36025,47

 

0%

Старополтавский

148293,60

11740,00

8%

149314,60

 11 826,70

8%

136922,70

2437,00

2%

в т.ч. муниципальный район

105426,30

5870,00

6%

106089,60

5913,30

6%

104871,70

2437,00

2%

сельские поселения

42867,30

5870,00

14%

43225,00

5913,40

14%

32051,00

 -

0%

Суровикинский

240904,00

8040,00

3%

229268,00

7448,00

3%

239756,00

2030,00

1%

в т.ч. муниципальный район

 169806,00

4020,00

2%

157711,00

3724,00

2%

178254,00

2030,00

1%

 сельские поселения

25559,00

1220,00

5%

26073,00

1442,00

6%

22991,00

 

0%

Урюпинский

225299,00

13200,00

6%

240940,00

14276,81

6%

206363,00

13200,00

6%

в т.ч. муниципальный район

140591,00

6600,00

5%

151448,00

7138,41

5%

136149,00

13200,00

10%

 сельские поселения

84708,00

6600,00

8%

89492,00

7138,41

8%

70214,00

 

0%

Фроловский

127696,80

12902,60

10%

122072,30

13237,30

11%

120484,70

11676,00

10%

в т.ч. муниципальный район

85834,20

6451,30

8%

80112,50

6618,60

8%

88477,90

11676,00

13%

сельские поселения

41862,60

6451,30

15%

41959,80

6618,70

16%

32006,80

 

0%

При анализе данных таблицы 1 видно, что поступления данного дохода составляют практически до 10% от собственных (налоговых и неналоговых) доходов сельских поселений. Фактическое выпадение данных доходов в бюджете 2015 г. не может не отразиться на способностях местных администраций самостоятельно решать вопросы местного значения. Данная ситуация потребовала разработки подходов по решению данной проблемы.

По состоянию на 01 января 2015 г. на территории Волгоградской области существует 32 муниципальных района.

В рамках данной работы автором было проведено исследование вопроса о намерении муниципальных районов оказывать сельским поселениям финансовую помощь. В целом сложившееся достаточно тяжелое экономическое положение районных муниципальных образований оказывает достаточно сильнее воздействие на все аспекты их деятельности, и как результат - в 14 муниципальных районах распределение средств между сельскими поселениями, входящими в муниципальный район, не планируется. В 6 муниципальных районах на момент проведения исследования с позицией относительно рассматриваемого вопроса не определились. В 3 муниципальных районах принято решение о распределении части поступлений в бюджет муниципального района в соответствии с суммами фактических поступлений средств от каждого сельского поселения, с учетом площади сдаваемых в аренду земельных участков. В 9 муниципальных районах при подготовке проекта решения представительного органа местного самоуправления за основу была принята предложенная автором следующая методика.

В рамках действующего законодательства, в частности ст. 9, ст. 142.4 Бюджетного кодекса [2], ст. 16.1 Закона Волгоградской области от 26.07.2005 N 1093-ОД «О межбюджетных отношениях в Волгоградской области» должны быть определены цели и условия предоставления из бюджета муниципального района бюджетам поселений, входящих в состав муниципального района, иных межбюджетных трансфертов.

Определено, что иные межбюджетные трансферты предоставляются сельским поселениям муниципального района (далее - поселения) в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований по вопросам местного значения, определенных ст. 14 Федерального закона № 131 - ФЗ [5].

В целях предоставления иных межбюджетных трансфертов главные распорядители средств районного бюджета должны заключить соглашения с органами местного самоуправления сельских поселений о предоставлении иных межбюджетных трансфертов бюджету соответствующего поселения (далее - Соглашение). Соглашение о предоставлении иных межбюджетных трансфертов бюджету соответствующего поселения должно содержать следующие основные положения:

- объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на предоставление иных межбюджетных трансфертов;

- порядок перечисления иных межбюджетных трансфертов;

- сроки действия соглашения;

- сроки и порядок представления отчетности об использовании иных межбюджетных трансфертов.

Перечисление иных межбюджетных трансфертов должны осуществляться в установленном для исполнения бюджета муниципального района порядке. Межбюджетные трансферты перечисляются бюджетам поселений на счета, открытые для кассового обслуживания исполнения местных бюджетов, с отражением их в доходах местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты, не использованные в текущем финансовом году, должны быть возвращены в очередном финансовом году.

По завершении года органы местного самоуправления поселений предоставляют в определенный положением о бюджете отдел муниципального района отчет об использовании иных межбюджетных трансфертов.

Общий объем иных межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам сельских поселений должен устанавливаться решением районной Думы о бюджете муниципального района на очередной финансовый год и плановый период.

Общее распределение иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых поселениям, производится по формуле:

ИМТ = ∑ ИМТк ,

где:

ИМТ - общий объем иных межбюджетных трансфертов;

ИМТк - общий объем иных межбюджетных трансфертов, предоставляемый конкретному поселению.

Объем иных межбюджетных трансфертов, предоставляемый конкретному поселению, рассчитывается по формуле:

 ИМТк= ЧПН * Iк ,

где :

 ИМТк - общий объем иных межбюджетных трансфертов, предоставляемый конкретному поселению;

ЧПН - сумма иных межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам сельских поселений;

Iк - индекс средних фактических поступлений доходов конкретного поселения, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, взятых за 5 предшествующих лет.

В случае если за ряд учетных лет динамика поступлений по арендной плате за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, была отрицательной, то перечисление иных межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам сельских поселений не производится.

Общий объем иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам сельских поселений, рассчитывается как не более 1/2 суммы фактических поступлений в бюджет муниципального района доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена (далее - часть поступлений налога) за период с 01 января 2015 г.

Сумма иных межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам сельских поселений рассчитывается по формуле:

ЧПН = S/2,

где:

ЧПН - сумма иных межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам сельских поселений;

S - сумма фактических поступлений в бюджет муниципального района доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.

В целях обеспечения сглаженности поступлений иных межбюджетных трансфертов в бюджеты сельских поселений следует предусмотреть достаточную периодичность перечисления средств иных межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам сельских поселений. В качестве таковой может выступать месячная или квартальная периодичность. Распределению должна подлежать фактически сумма поступлений, зачисленная в бюджет муниципального района по состоянию на 01 число месяца, следующего за отчетным. Важно отметить, что при таком подходе в рамках действующего бюджетного законодательства в течение финансового года могут быть распределены поступления только одиннадцати месяцев.

При этом важно учесть, что динамика поступлений арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в течение года достаточно неравномерна (таблица 2).

Таблица 2

Динамика поступлений арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена в Урюпинском муниципальном районе за 2012-2014 гг. (тыс. рублей)

Месяц

Сумма поступлений

 Средняя доля поступлений за месяц

 2012

 2013

2014 

Январь

478,42

308,6

175,0

2,05%

Февраль

1 172,9

373,6

454,18

4,06%

Март

754,3

490,2

766,3

4,38%

Апрель

1 020,4

1 131,2

462,9

5,82%

Май

1 246,8

602,6

1 848,7

8,05%

Июнь

2 404,13

827,5

251,0

6,90%

Июль

2 333,5

515,8

516,0

6,57%

Август

3 380,5

2 071,99

1 433,

14,63%

Сентябрь

294,8

1 313,1

1 027,15

6,38%

Октябрь

2 674,3

1 561,3

1 189,1

11,50%

Ноябрь

1 324,8

1 354,7

2 746,7

12,27%

Декабрь

2 339,5

2 048,7

3 406,3

17,39%

 

 

 

 

 

Итого

19 424,4

12 599,5

14 276,8

100% 

Распределение поступлений за период 11 месяцев может одновременно послужить двум целям: во-первых - поддержанию сбалансированности бюджетов сельских поселений; а во-вторых - созданию финансового резерва в целях подготовки районного бюджета к возложению на него с 01 января 2016 г. полномочий в соответствии c ч. 3 ст. 14 Федерального законно 131-ФЗ [5].

Подводя итог исследованию механизма бюджетного уравновешивания сторон в процессе реализации законодательства о местном самоуправлении, нужно отметить наличие в Бюджетном кодексе достаточного количества механизмов, позволяющих производить балансировку доходной части бюджетов с целью предотвращения срывов в деятельности органов местного самоуправления по решению социальных проблем общества. Ресурсом данных механизмов является консолидированная доходная база муниципалитетов (районов и сельских поселений), что в очередной раз подчеркивает необходимость развития внутренних доходных источников муниципалитетов.

К настоящему времени в России за период от начала развертывания рыночных реформ уже стала отчетливо ясна необходимость серьезной корректировки бюджетной системы. Если исходить из утверждения, что перспективы вывода российской финансовой системы из кризиса неразрывно связаны с формированием собственной российской модели межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, обладающей единственно возможной разумной целевой ориентацией этой модели может быть компромисс интересов Федерации и ее субъектов, основанный на обеспечении условий саморазвития регионов. Несомненно, накопленный в мире огромный опыт построения и функционирования межбюджетных отношений должен найти в ней свое отражение. Это и должно стать целью бюджетного реформирования.

Рецензенты:

Ломовцева О.А., д.э.н., профессор, зав. кафедрой менеджмента организации ФГАОУ ВПО «Белгородский государственный национальный исследовательский университет»,  г. Белгород;

Токунова Г.Ф., д.э.н., доцент, декан факультета экономики и управления ФБГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет», г. Санкт-Петербург.