Электронный научный журнал
Современные проблемы науки и образования
ISSN 2070-7428
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 0,813

МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА И ИХ РОЛЬ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Уздимаева Н.И. 1
1 ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева»
Рассмотрена муниципально-правовая конструкция местного сообщества, не закрепленная в действующем российском законодательстве, но существующая как научная модель. Определена сущностно-содержательная основа местного сообщества как особым образом организованной локальности. Анализируются сферы и уровни деятельности местных сообществ. Раскрыты модели соотношения местных сообществ и муниципальной власти, дана их критическая оценка. Описаны недостатки и угрозы конфликтной модели взаимодействия населения и органов местного самоуправления. Как оптимальная модель взаимодействия населения и власти на местном уровне рассматривается их сотрудничество на паритетных началах. Население местного сообщества характеризуется как способное выступать в целях реализации и достижения не только частного, но и публичного интереса. Самозащита позиционируется как одна из форм, изначальная цель существования и деятельности местных сообществ. Рассмотрены средства реализации самозащиты местными сообществами, основными из которых автор считает участие населения в местных референдумах, собраниях, сходах, публичных слушаниях и т.п., деятельность местных общественных организаций.
публичные слушания
местные общественные организации
самоорганиза-ция граждан
локальная демократия
территориальное общественное самоуправление
местные сообщества
1. Авакьян С.А. Правовые проблемы локального уровня развития демократии в Российской Федерации // Право и государство = Кукык жэне мемлекет. – 2013. – № 1. – С. 47-53.
2. Антипьев К.А. Конфликтная модель взаимодействия местного сообщества и муниципальной власти // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. – 2014. – № 16. – С. 39-44.
3. Антипьев К.А. Модели взаимодействия муниципальной власти и местного сообщества // Социум и власть. – 2012. – № 4. – С. 55-58.
4. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. – М.: НОРМА, 2008. – 592 с.
5. Еремин А.Р. К вопросу о категориальных пределах местного самоуправления // Правовая политика и правовая жизнь. – 2011. – № 3. – С. 90-95.
6. Звонкина О.П. Герменевтика социального доверия в теоретико-правовых реалиях // Теоретические и прикладные аспекты современной науки. – 2015. – № 5-6. – С. 12-15.
7. Лапин В.А. Ценности групповых интересов и трансформация российского общества // Социологические исследования. – 1997. – № 3. – С. 14.
8. Фиглин Л.А. Муниципальные сообщества и развитие местного самоуправления // Наука и общество. – 2013. – № 1. – С. 99-106.
9. Фроленков О.Ю. Конституционно-правовой статус населения как субъекта местного самоуправления: понятие и основное содержание [Электронный ресурс] // ЕврАзЮж. – 2012. – № 3. – Режим доступа: http://www.eurasialaw.ru/index.php?id= 2921&Itemid=510&option= com_content&view=article.
10. Харченко К.В. Электронная городская община как сочетание народных традиций и современных технологий // Управление городом: теория и практика. – 2014. – №1. – С. 50-59.
11. Цирельникова Л.Г. Совершенствование социального механизма формирования активности граждан в решении вопросов местного значения // Вестник ЗабГУ. – 2014. – № 2. –С. 75-81.
12. Юркина М.И. Местные сообщества как инструмент развития гражданского общества [Электронный ресурс] // Современная наука: актуальные проблемы и пути их решения. – 2014. – № 11. – Режим доступа: http://cyberleninka.ru/article/n/mestnye-soobschestva-kak-instrument-razvitiya-grazhdanskogo-obschestva.
Реализация права на местное самоуправление имеет более высокий коэффициент полезности, если вопросы местного самоуправления решаются не одним лицом, а совместными усилиями множества людей, прежде всего непосредственно населением соответствующей территории. Местное население существует не только как научная абстракция. Оно реально функционирует. И каждый составляющий его индивид непосредственно или опосредованно связан с другим членом сообщества, взаимодействует с ним. Как итог формируется целая система цепочек взаимодействия индивидов, образующих местное население. Для обозначения такой общности людей используется иной термин - «местное сообщество».

Местное сообщество - сообщество людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими интересами в решении вопросов жизнедеятельности посредством использования и развития местных материальных и социальных ресурсов на принципах самоуправления [7, с. 14]. И такое сообщество характеризуется не только внутренними связами, но и внешними - особым образом складывающимися отношениями, в первую очередь, с органами и должностными лицами местного самоуправления, государством в целом.

На уровне местного сообщества граждане объединены а-приори, не по принадлежности к той или иной социальной или профессиональной группе, а по территориальному и одновременно духовному признаку, ибо, покидая сообщество даже на время, мы безусловно связаны с ним. Это - особая социально самовоспроизводящаяся общность людей. В основе такой общности инициатива граждан и добровольность. Нам импонирует позиция Л.А. Фиглина, характеризующего местное сообщество как «расширенный дом с высокой степенью территориальной идентификации» [8, с. 102]. И основная задача такого «дома» в социологическом смысле - защита членов объединившейся общности перед внешними воздействиями, в первую очередь, самозащита. Граждане - члены такой общности должны осознавать свою связь с ней, то есть самоидентифицироваться с ее ценностями, идеологией, политикой. Показательно, что в современных условиях эта самоидентификация требует некоего внешнего импульса.

Внутренние и внешние связи должны организовываться таким образом, чтобы была возможность сохранить индивидуализм каждого члена сообщества и создать собственный образ сообщества в целом как уникальной самоорганизующейся системы. И в этом главная задача организации управления сообществом и его самозашитной деятельности как деятельности, нацеленной на обеспечение эффективного функционирования и недопущение нарушения прав местных сообществ.

Цель статьи - исследовать конструкцию «местное сообщество» в ее научно-теоретическом и практическом аспектах, выявить роль местных сообществ в реализации гражданской самозащиты и определить используемый для этого арсенал средств самозащиты.

Методология и методы исследования - при написании данной статьи диалектико-материалистический подход, исторический, формально-юридический, сравнительно - правовой и иные методы научного познания.

Реализация права на местное самоуправление связана прежде всего с участием населения в деятельности местных сообществ. Создание таких сообщества одновременно является результатом и саморазвития индивидов, и их интеграции с целью обеспечить равновесие различных социальных интересов, формирующихся в процессе человеческого общения на базе нередко противоречивых человеческих склонностей и инстинктов. В тоже время деятельность сообществ - первый уровень коллективной самозащиты в сфере публично-властных отношений. Здесь она реализуется в муниципальных выборах, местных референдумах, собраниях, сходах, конференциях, опросах, всенародных обсуждениях вопросов местного значения, коллективных обращениях в органы местного самоуправления и к их должностным лицам, территориальном общественном самоуправлении, правотворческих предложениях, публичные манифестациях и др.

Местное сообщество предполагает некое организованное сотрудничество между людьми, образующими его. Люди объединяются для решения собственных задач и достижения требуемых целей. Но поскольку чаще всего они воспринимаются как пассивный субъект управления, в том числе и представителями официальной муниципальной власти, то через деятельность местных сообществ они могут добиваться и добиваются принятия решений в свою пользу, а при нежелании властей принимать такие решения - могут настаивать на их осуществлении. Много примеров такого влияния на власть в сфере ЖКХ, защиты прав потребителей, распределения жилищного фонда и т.д.

Возникая только там, где есть инициатива граждан, местные сообщества могут действовать на самых разных уровнях (от низовых - подъезд, дом, улица, класс, школа и пр., до главного - территория муниципалитета в целом). Местные сообщества, как показывает современная практика их деятельности, нередко действуют неорганизованно в том смысле, что не имеют единого управляющего центра, не создают собственных эффективно действующих управленческих структур. Это могли бы быть советы, комитеты и т.п., в которые граждане сообщества могли бы обращаться как со своими проблемами, так и со своими предложениями по эффективному управлению территорией муниципального сообщества, защиты его прав и прав его членов. Достаточно популярным в связи с этим становится в последнее время термин «локальная демократия» [1, с. 47].

Нужно всегда помнить, что население не только источник публичной власти, но и ее носитель, а потому оно имеет и реализует публично-правовые, а не только частные интересы, как мы традиционно привыкли полагать. Вполне уместно привести в связи с этим высказывание Н. С. Бондаря о том, что «население муниципального образования не только обладает свободой выбора в формировании органов местного самоуправления, но в то же время располагает властными полномочиями по отношению к этим органам и их должностным лицам, включая возможность установления различных форм их ответственности перед населением, в том числе досрочное прекращение полномочий путем отзыва» [4, с. 50].

Поскольку местное население отправной единицей имеет каждого отдельно взятого образующего его индивида, то необходимо упомянуть о вытекающих из этого индивидуальных правах граждан в сфере местного самоуправления (активного и пассивного избирательных прав, прав на участие в местных референдуме, собраниях, сходах, конференциях граждан, на равный доступ к муниципальной службе, участие в публичных слушаниях, голосовании по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и др.). Если существуют препятствия для реализации данных индивидуальных прав, то гражданин может обратиться за содействием к местному сообществу, олицетворяющему местное население в организационном смысле.

Жизнеспособное и реальное (не фиктивное, а настоящее, активно действующее) местное сообщество - непременное условие высокого уровня развития гражданского общества в современной России. Местное самоуправление как особая форма выражения населением власти народа и его право решать вопросы местного значения самостоятельно и под свою ответственность предполагает общественную активность граждан в решении конкретных дел местных сообществ. Главными лозунгами деятельности последних являются «Самоорганизация!», «Самодеятельность!», «Саморегулирование!». Местное сообщество представляет «общность места и солидарный интерес» [6, с. 12].

При этом мы всегда должны помнить, что субъектом местного самоуправления являются именно люди, живущие на муниципальной территории, а органы местного самоуправления - «выразители и проводники» их воли и власти. Они должны служить интересам местного сообщества, кооперироваться с ним, но никак не возвышаться. Нельзя ограничивать права местного самоуправления. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан конкретного местного сообщества, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, а также самими органами местного самоуправления и гражданами. Обращения граждан и местных сообществ обязательны для рассмотрения органами и должностными лицами местного самоуправления, органами государственной власти, государственными должностными лицами, организациями, которым в целях защиты населения они адресованы.

При этом следует помнить, что само местное сообщество также ответственно за принимаемые на его территории органами местного самоуправления и их должностными лицами решения и деятельность [9]. А потому, если «у руля» местной власти стоят не те, и правят «не так», «не в том русле», то виновны в этом отчасти и мы, представители конкретного сообщества, где-то просто пассивные, где-то ничем не интересующиеся.

Местные сообщества могут функционировать на уровне территориального общественного самоуправления. Им может быть присвоен статус некоммерческих организаций. Их деятельность может оформляться как осуществляемая в статусе юридических лиц (а именно в этом статусе она более всего эффективна). Деятельность местных сообществ обычно связана с реализацией социальной, административной, транспортно-промышленной и пр. функций, необходимостью сохранения местных обычаев и традиций. Поле их деятельности - благоустройство и озеленение территорий, субботники, трудоустройство несовершеннолетних на временные работы по благоустройству территории, физкультурно-оздоровительные мероприятия. Формы работы также самые разные: конференции, консультации, лекции, мониторинги благоустройства территорий, охрана общественного порядка, прием граждан, представительство их интересов в органах власти и других организациях, взаимодействие с представительными и исполнительными органами местного самоуправления, депутатами, предпринимателями, государственными органами и пр.

Повысить эффективность деятельности местных сообществ можно через участие населения в местных референдумах, собраниях и сходах граждан. Тем самым обеспечивается реальное участие населения в управлении соответствующей территорией и повышается степень его ответственности за принимаемые решения. При таком подходе практически на «нет» сводятся и попытки местных органов власти «узурпировать» ее.

Низкая эффективность общественного самоуправления обусловлена такими факторами как низкая стабильность правовой базы организации и деятельности местного самоуправления, дисбаланс в расходно-доходной частях местных бюджетов, фактическая оторванность власти от населения (с одной стороны, нежелание населения участвовать в управлении на местном уровне из-за недоверия к власть придержащим, с другой, - нежелание, а где-то даже боязнь, власти привлекать население к участию во власти) [11, с. 75]. Органы местного самоуправления должны быть более открыты. Следует вырабатывать более четкие социальные приоритеты их деятельности. Должен внедряться институт отчета выборных и должностных лиц местного самоуправления.

Местные сообщества должны обеспечить полную информированность граждан о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. О принимаемых ими решениях и действиях они люди должны узнавать не пост-фактум, а уже на стадии их подготовки и согласования. Причем такая совместная работа населения и местных властей предполагает не только, и не столько контроль за деятельностью последних, но и новый (свежий, объективный, со стороны) взгляд на вещи. Совместная работа обычно приводит к принятию разумных плодотворных решений. И такие ситуации, конечно же, не исключения. Тем самым также и доверие к власти будет повышаться, что также приведет к снятию того негативного отношения к местному чиновничеству, которое является достаточно весомым.

Деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления должна быть нацелена на повышение качества жизни населения. Это и развитие предпринимательства, и создание новых рабочих мест, и поддержка социально незащищенных групп населения, и развитие коммуникационной инфраструктуры, и рациональное использование имеющихся природных ресурсов, и деятельность в сфере образования, и пр.

Население не знает о своих правах в сфере местного самоуправления. В порядке самозащиты в общественных местах (как в печатных изданиях, так и в сети «Интернет») должна оперативно размещаться и систематически обновляться информация о правовых параметрах реализации права на местное самоуправление, уставных и регламентарных актах деятельности конкретных муниципалитетов, приоритетных направлениях их деятельности, бюджетных доходах и расходах. Предлагается даже создание специальных муниципальных органов (ресурсных центров), ответственных за связь с населением муниципального образования [11, с. 79].

Участие в местном самоуправлении - задача не только муниципальных органов власти и их должностных лиц, но и самих граждан [5, с. 90]. Они, например, могут участвовать в проводимых на муниципальном уровне публичных слушаниях, которые в соответствии с п. 3 ст. 28 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обязательно проводятся при обсуждении проектов уставов муниципальных образований, а также изменений и дополнений  к нему; проекта местного бюджета и отчета о его исполнении; проектов планов и программ развития муниципального образования; проектов правил землепользования и застройки, планировки и межевания территорий (за исключениями, предусмотренными Градостроительным кодексом РФ); проектов благоустройства территорий и пр. Однако, как показывает практика, инициатором таких слушаний являются либо представительный орган местного самоуправления, либо глава муниципального образования. Дело объясняется тем, что публичные слушания затратны в организационно-правовом плане, а их решения носят обычно рекомендательный характер. Отсюда вытекают такие проблемы: рекомендация воспринимается именно как предложение, не обязательное для исполнения, а потому резолюция публичных слушаний может быть проигнорирована властями. И эту резолюцию невозможно обжаловать. А потому граждане не верят в эффективность таких слушаний. В тоже время в науке дискутируется возможность проведения кроме публичных еще и так называемых общественных слушаний.

В целях самозащиты на территориях муниципальных образований могут создаваться и местные общественные объединения (что, кстати, не исключает возможности деятельности на территориях соответствующих муниципалитетов отделений федеральных, региональных и межрегиональных общественных объединений). Важная роль здесь принадлежит органам общественной самодеятельности (советы трудовых коллективов, родительские комитеты, комитеты по защите прав потребителей, советы библиотек и клубов, штабы по охране общественного порядка и т. д.) [12].

Необходимо стимулировать на муниципальном уровне и деятельность профессиональных общественных объединений в широком смысле слова (не только по признаку принадлежности к конкретной профессии, но и трудовых, творческих, научно-технических союзов и коллективов по месту работы, службы и жительства).

Достаточно популярны такие формы социальной организации граждан на местном уровне как потребительские товарищества и кооперативы, создаваемые для решения культурно-бытовых, жилищно-коммунальных и иных вопросов. В качестве примера можно привести садово-огороднические товарищества, жилищно-строительные и дачные кооперативы, гаражные и лодочные кооперативы, потребительские общества, товарищества собственников жилья.

Для достижения целей муниципального сообщества могут создаваться и различные фонды (социальные, культурные, образовательные).

Общественные организации, создаваемые гражданами по месту жительства, могут действовать и в сфере обеспечения безопасности (ст. 2 Закона РФ от 05.03.1992 г. № 2446-I «О безопасности»). В основном они занимаются обходами и непосредственной охраной территории местного самоуправления (как правило, вместе с правоохранительными структурами), вносят проекты правовых документов в органы государственной власти и местного самоуправления по вопросам их деятельности. Здесь достаточно популярны и фактически набирают обороты молодежные дружины, отряды содействия полиции, общественные комиссии по делам несовершеннолетних.

В сфере культуры на местные сообщества возлагается первоочередная задача - формировать и проводить в жизнь идеологию местного сообщества, выявление творческих и активных личностей, содействие их самовыражению и самореализации, корректировка проявлений деструктивности в массовой культуре. Это, конечно же, и собственно мероприятия в сфере культуры (праздники дворов, реставрации объектов культурного наследия, встречи с народными умельцами, фотовыставки, концертная деятельность.

Территориальное общественное самоуправление может осуществлять образовательную деятельность с учетом потребностей жителей соответствующей территории, оказывая, например, услуги в сфере дополнительного образования.

В сфере спорта местные сообщества могут инициировать деятельность ТОС по организации дворовых спортивных команд и их участию в спортивных соревнования и конкурсах различных уровней, организации и оборудованию спортивных площадок, программ формирования здорового образа жизни населения соответствующей территории. Могут даже создаваться трудотряды.

Большая миссия возлагается на деятельность местных сообществ в сфере ЖКХ. Это и организация граждан по месту жительства (пресловутые ТСЖ), и ТОСы, наделенные функциями координирующего и даже контролирующего характера как по отношению к ТСЖ, так и по отношению к управляющим организациям. ТОСам предоставлено право выполнять роль управляющей компании.

В сфере социальной защиты местное сообщество может организовывать участие местного населения в благотворительных акциях органов местного самоуправления, распределении гуманитарной и иной помощи, создавать сети соседской взаимопомощи, поддерживать предпринимателей, занимающихся благотворительной деятельностью.

В экономической сфере местные сообщества могут организовывать деятельность муниципальных рынков, обществ взаимного кредитования, негосударственных пенсионных фондов.

Через деятельность местных сообществ не только устанавливается и налаживается их связь с органами местного самоуправления и далее - государственной власти, но прежде всего раскрывается в максимальной степени социальный потенциал жителей соответствующей территории [10].

В перспективе - передача местным сообществам и части государственных функций (для того, чтобы «разгрузить» власть и оптимизировать ее отношения с населением), но для этого местные сообщества должны завоевать доверие и населения, и самой власти.

Самозащита в рамках местных сообществ, таким образом, имеет два основных параметра: организационный и содержательный. Первый предполагает необходимость определять границы, разработку устава, проведение собрания, то есть это так сказать отправной пункт начала деятельности. Содержательная работа местного сообщества связана с решением конкретных проблем и задач территории в интересах населения.

Современные исследователи подробно анализируют модели взаимодействия местных сообществ и муниципальной власти. Здесь традиционно выделяют такие модели: конфронтационную, автономной активности, индифферентную и партнерскую [2, с. 39].

Конфронтационная модель выражается в конфликте между местным сообществом или отдельной его частью и органами местного самоуправления и их должностными лицам. Сопровождается такой конфликт непопулярными решениями местных властей, их инертностью в деле развития местных территорий, нежеланием слышать, видеть и разуметь интересы и чаяния местного населения. Это может быть и издание муниципальных правовых актов, ущемляющих права населения. Нередко в основе такой модели коррупционное поведение местной власти.

При индифферентной модели отсутствуют серьезные противоречия между местным сообществом и властью, но население безразлично к обсуждению вопросов местного значения, не участвует и не намерено участвовать в осуществлении местной власти. Люди концентрируются исключительно на решении повседневных бытовых проблем, пассивны либо по причине неверия в собственные силы, либо по причине неверия в силу самой местной власти. Это своего рода отчуждение, отрыв местной власти и местного населения.

В модели автономной активности, напротив, самоорганизация граждан отличается высоким уровнем инициативности [3, с. 56]. Она предполагает их интенсивную деятельность в деле решения вопросов местного значения, но проблема в том, что жители в такой ситуации стремятся управлять территорией, не обращаясь к власти. Граждане могут инициировать создание некоммерческих общественных организаций, на уровне которых реализуются их «специфические» (узкие) интересы. Такая активность предполагает эффективное решение проблем, до которых у местной власти обычно «не доходят руки»: деятельность ТСЖ, домовых и уличных комитетов, концертные и иные творческие мероприятия, субботники и т.д. Такого рода деятельность сами граждане могут и не воспринимать как участие в управлении территории. Хотя именно такая деятельность - неотъемлемая его часть, важная и весомая по той простой причине, что осуществляется она для улучшения качества жизни населения соответствующей территории, а значит - и для защиты его благосостояния (то есть в целях и в порядке самозащиты). Не забываем и об идеологическом компоненте: непосредственном общении, которое способствует сплочению людей соответствующей территории.

Но в идеале активная часть местного сообщества должна сотрудничать с органами и должностными лицами местного самоуправления. И здесь речь идет о партнерских отношениях населения и власти, их сотрудничестве. Перспективными сегодня являются планы и программы развития муниципальных образований, которые формализуют лозунги органов и должностных лиц местного самоуправления, основные направления и формы их деятельности в достижении задач местного самоуправления, меру и степень ответственности за исполнение или неисполнение соответствующих мероприятий. В порядке самозащиты местные сообщества всех уровней должны добиваться не только принятия таких актов и программ, но и выражения в них мнения населения соответствующего муниципалитета. И это - достаточно эффективное средство самозащиты.

Работа выполнена в рамках темы НИР № 53/23-15: Системный анализ проблем формирования и реализации регионального законодательства в сфере местного самоуправления в Российской Федерации.

Рецензенты:

Еремин А.Р., д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, г. Саранск;

Сушкова Ю.Н., д.и.н., доцент, заведующий кафедрой международного и европейского права, декан юридического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева», г. Саранск.


Библиографическая ссылка

Уздимаева Н.И. МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА И ИХ РОЛЬ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ // Современные проблемы науки и образования. – 2015. – № 2-2.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=22862 (дата обращения: 20.02.2020).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074