В научной литературе неоднократно отмечалось, что вопросы территориального устройства государства в целом, а также субъектов федерации и муниципальных образований, в свете продолжающегося процесса совершенствования правовых механизмов системы народовластия в России чрезвычайно актуальны, а их разрешение важно для совершенствования процесса законотворчества, повышения качества правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечения конституционных прав граждан на участие в управлении государством и решении вопросов местного значения. Практика осуществления народовластия на муниципальном уровне и распространение его на территории всех субъектов федерации в последние годы подтвердили необходимость возвращения к обсуждению проблем соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства.
Как справедливо указывала Л. В. Овчинникова, анализируя соотношение институтов административно-территориального устройства и территориального устройства местного самоуправления, «нечеткость дефиниций, определяющих административно-территориальное деление субъекта Федерации и территориальное устройство муниципального образования, привела к фактическому смешиванию этих двух различных явлений» [7, с. 8].
Подобное смешение норм нередко находит свое закрепление в региональном законодательстве субъектов федерации. Примером подобной законотворческой практики может служить, в частности, Закон Костромской области от 09.02.2007 года № 112-4-ЗКО «Об административно-территориальном устройстве Костромской области», предусматривавший, что к числу административно-территориальных единиц относилось поселение [4, ст. 3]. На наш взгляд, указанная практика в значительной мере стала некорректным продолжением законодательного регулирования организации местного самоуправления, на уровне субъектов Российской Федерации, имеющего место во второй половине 90-х годов ХХ века.
В целом, о сложности и структурности категории «территориальное устройство» в научной среде говорилось и писалось неоднократно. Как «явление сложное и многоэлементное» [9, с. 55] характеризовалась территориальная организация государства авторским коллективом под руководством Н. И. Матузова и А. В. Малько. Вместе с тем, говоря о внутреннем содержании современного территориального устройства субъекта федерации, на наш взгляд, стоит исходить из концепции двусоставности его структуры, включающей в себя как административно-территориальное устройство субъекта федерации, являющееся основой функционирования органов государственной власти субъекта, так и муниципально-территориальное устройство как основу функционирования местного самоуправления на его территории.
Именно устоявшаяся традиция территориальной организации государства, не всегда корректная и с трудом применимая к нынешней российской действительности, стала в значительной мере препятствием к четкому законодательному разграничению административно-территориального и муниципально-территориального устройства и установлению в отечественной юридической науке универсального подхода к определению внутреннего содержания указанных институтов.
Вопрос соотношения элементов административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта федерации на сегодняшний день нельзя считать детально проработанным. Несмотря на значительные дискуссии в научной литературе по ряду локальных проблем территориальной организации, на наш взгляд, серьезным упущением является недостаточное внимание к вопросу осмысления сущности первичных элементов территориального устройства и в первую очередь таких, как «административно-территориальное образование» и «административно-территориальная единица». Следует отметить, что в настоящее время имеются существенные противоречия в использовании понятийно-категориального аппарата в сфере территориального устройства, порождающие коллизии в законодательстве и трудности в осуществлении местного самоуправления в отдельных субъектах Российской Федерации. Так, в частности, С. П. Калинин отмечает, что «в правовых актах широко используются термины «административно-территориальная единица» и «административно-территориальное образование», при этом без определения данных понятий, что оставляет возможность лишь предполагать их содержание, соотношение между собой» [6, с. 75].
Позицию федерального законодателя в данном вопросе нельзя назвать окончательно сформированной, однако, исходя из контекста Федерального закона от 18.12.1997 года № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» (в редакции Федерального закона от 27.10.2008 года № 191-ФЗ) понятиям «административно-территориальная единица» и «административно-территориальное образование» предается идентичное значение [10, ст. 1, 7].
Зачастую и региональный законодатель не находит разницы между указанными категориями. Так, при анализе статей Конституций и Уставов всех 83 субъектов Российской Федерации, отражающих особенности административно-территориального устройства последних, выяснилось, что региональный законодатель 38 субъектов Федерации определил в качестве составляющей собственного административно-территориального устройства административно-территориальную единицу, 2 субъекта - города федерального значения закрепили в высшем законодательном акте категорию «территориальная единица». Уставы и Конституции 9 субъектов Федерации установили в качестве основы административно-территориального устройства категорию «административно-территориальное образование», 2 субъекта закрепили категорию «территориальное образование». 6 субъектами приняты отсылочные к законодательству субъекта нормы, а 26 субъектов Федерации не закрепили в собственных высших правовых актах базисные основы административно-территориального устройства.
При этом, на наш взгляд, весьма показательной является позиция регионального законодателя Иркутской области, установившего, что «понятия «административно-территориальное образование области» и «административно-территориальная единица области»...используются как равнозначные» [3, ст. 2].
В свете изложенного, прогрессивной представляется попытка регионального законодателя Хабаровского края нормативно разделить понятия «территориальная единица» и «административно-территориальная единица». Последний определяет, что «административно-территориальная единица - часть территории края в фиксированных границах, установленная для осуществления функций государственного управления и (или) местного самоуправления, образованная в результате административно-территориального деления края» [5, ст. 2], при этом так же дает определение и категории «территориальная единица» называя в качестве последней «часть территории, входящей в состав административно-территориальной единицы» [Там же].
Мнения о вторичности административно-территориальных единиц в системе территориального устройства субъектов федерации в отечественной юридической науке высказывались неоднократно. Так, С. А. Авакьян замечал, что «первым уровнем будут единицы, входящие непосредственно в состав РФ - обобщенно говоря сельские районы и крупные города; эти единицы являются территорией деятельности судов, прокуратуры, органов государственной безопасности, органов внутренних дел, органов государственной регистрации и т.п. (условно всех их можно именовать административными органами); одновременно на уровне данных территориальных единиц может осуществляться и местное самоуправление. Ко второму уровню относятся территориальные единицы, входящие в состав единиц первого уровня и являющиеся основой местного самоуправления» [1, с. 140].
Тем не менее проблема принципиального разведения понятий «административно-территориальная единица» и «административно-территориальное образование» ни в отечественной юридической науке, ни в законодательстве субъектов федерации так до сегодняшнего дня разрешена не была. В связи с чем ключевое значение для разрешения поставленного дискуссионного вопроса, на наш взгляд, имеет позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», согласно которой не могут обладать статусом административно-территориальных единиц территориальные образования, которые, входят в состав субъекта РФ через другие административно - территориальные единицы [8]. В свою очередь местные органы представительной и исполнительной государственной власти могут создаваться исключительно в административно - территориальных единицах, то есть в территориальных образованиях, непосредственно, согласно высшему правовому акту субъекта федерации, входящего в его состав.
Следуя означенной позиции, статусом административно-территориальной единицы субъекта федерации могут обладать лишь районы, города областного значения, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), административно-территориальные единицы с особым статусом и внутригородские районы городов федерального значения.
Считаем необходимым отметить, что озвученная позиция никоим образом не исключает прочие объекты административно-территориального устройства субъекта федерации, а это в первую очередь населенные пункты и их части, из сферы территориального устройства. В данном случае, у нас имеются основания вести речь о феномене административно-территориального образования, как основополагающего, первичного элемента территориального устройства субъекта федерации. Административная составляющая приведенной выше дефиниции, на наш взгляд, характеризует механизм признания территориального образования в составе субъекта федерации органами государственной власти субъекта, наделение его соответствующим статусом, определение его границ в административном порядке и не свидетельствует об обязательном присутствии на ее территории подразделений органов государственной власти субъекта федерации.
В связи с изложенным, считаем необходимым предложить следующие определения правовых конструкций «административно-территориальное образование» и «административно-территориальная единица»:
Административно-территориальное образование - часть территории субъекта Российской Федерации в определенных границах, признанная в установленном законом порядке, состоящее из одного или нескольких населенных пунктов, либо части населенного пункта, являющаяся первичным элементом (объектом) административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
Административно-территориальная единица - административно-территориальное образование непосредственно входящее, согласно законодательству субъекта Российской Федерации, в состав соответствующего субъекта Российской Федерации, в котором могут быть образованы местные органы государственной власти.
Таким образом, на наш взгляд, именно административно-территориальное образование играет роль базиса административно-территориального устройства субъекта федерации, являясь его первичным элементом, категорией общей по отношению к административно-территориальной единице, выделяемой сугубо в целях формирования местных органов государственной власти субъекта федерации.
Резюмируя вышесказанное, стоит согласиться с мнением М. Л. Васюниной, отмечавшей, что «территориальная организация местного самоуправления несколько приближена к административно-территориальному устройству, основные единицы которого являются отправными при создании муниципальных образований» [2] и предложить оценку феномена населенного пункта, не только как базиса административно-территориального устройства субъекта федерации, являющегося его первичным элементом, но и как основополагающей составляющей территориальной организации местного самоуправления, составляющей территории муниципального образования.
Итак, позиция современной российской юридической науки, а также отечественного права в вопросе определения и закрепления соотношения таких элементов территориальной организации субъектов Российской Федерации, как административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство не может быть охарактеризована как окончательно сформированная. Об этом свидетельствуют выявленные нами в результате проведенного исследования как разноплановые научные концепции, раскрывающие природу указанных институтов, так и весьма противоречивая практика правового регулирования территориальной организации сложившаяся на сегодняшний день в субъектах федерации.
Между тем разрешению озвученной проблематики в дальнейшем, на наш взгляд, может способствовать осмысление и оценка ряда базовых категорий территориального устройства, а также введение в научный оборот предложенных определений.
Рецензенты:
Головин Евгений Георгиевич, д-р экон. наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права НИУ ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», г. Нижний Новгород.
Черкасов Константин Валерьевич, д-р юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой административного, финансового и информационного права НИУ ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», г. Нижний Новгород.
Библиографическая ссылка
Марушкин Н.В. О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ СООТНОШЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО И МУНИЦИПАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ. // Современные проблемы науки и образования. – 2013. – № 3. ;URL: https://science-education.ru/ru/article/view?id=9434 (дата обращения: 20.04.2024).