Деятельность органов, осуществляющих расследование преступлений, и их руководителей подвергается оценке на предмет её эффективности. Она является основой для выработки управленческих решений о поощрении или наказании руководителя и возглавляемого им коллектива, о перемещении руководителя на вышестоящую должность или понижение его в должности, ротации кадров. Неудивительно, что руководители в таких условиях в первую очередь нацелены на достижение высоких показателей, служащих критериями оценки их деятельности.
Целью исследования является изучение влияния восприятия руководителями правоохранительных органов критериев оценки результатов их деятельности на качество расследования преступлений.
Для обоснования выводов использованы материалы судебной и ведомственной статистики [4; 6], результаты опроса 87 руководителей следственных подразделений, 32 начальников подразделений дознания и 20 руководителей иных подразделений системы МВД России из 32 субъектов Российской Федерации, обучавшихся на факультете повышения квалификации Волгоградской академии МВД России в 2014 году. В ходе исследования применялись логико-юридический, статистический и социологический методы.
Ведомственная статистика в качестве показателей качества предварительного расследования использует количество уголовных дел, направленных следователями в суд, число дел, возвращенных для дополнительного расследования, удельный вес уголовных дел, оконченных с превышением установленных законом сроков, удельный вес прекращенных уголовных дел, удельный вес приостановленных дел, особенно в связи с неустановлением либо нерозыском обвиняемых, данные об участии следователей в раскрытии преступлений, данные о возмещении ущерба, причиненного преступлениями, состояние профилактической деятельности следователей, состояние законности на предварительном следствии и др.
Интересно, что указанные показатели лишь отчасти совпадают с потребностями и ожиданиями лиц, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства [8, 16-20].
Таким образом, начальник, анализируя деятельность возглавляемого им следственного подразделения или подразделения дознания, руководствуется достижением множества показателей, среди которых положительных значительно меньше, чем отрицательных. Желая получить высокую оценку своей работы, следователи, дознаватели и их руководители, как верно отметила М. Шклярук, руководствуются заданной системой стимулов абсолютно рационально. Они знают, за какие действия они получат условный плюс, за какие - минус. Они знают, «что нужно для этого сделать» [9].
Рассмотрим влияние подобного подхода на качество расследования преступлений. Количество уголовных дел, направленных в суд (в контексте данной статьи под направленными в суд уголовными делами понимаются уголовные дела, по которым обвинительное заключение, обвинительный акт или обвинительное постановление утверждено прокурором), является положительным показателем в методиках оценки деятельности правоохранительных органов (МВД России, прокуратуры и др.). Также существуют ведомственные планы работы, предусматривающие направление в суд каждым конкретным подразделением, осуществляющим расследование, определенного количества уголовных дел в отчетном периоде. Известно, что иногда эта цифра превышает количество уголовных дел, расследование которых находится на завершающем этапе, и которые могут быть направлены в суд без ущерба для полноты расследования.
В стремлении выполнить план работы и получить положительную оценку деятельности подразделения руководитель требует от подчиненных ускорить расследование, выполнив лишь все минимально необходимое для принятия процессуального решения о завершении расследования. Следователи и дознаватели, ускоряя процесс расследования, вынуждены чем-то жертвовать. В результате сокращается объем профилактической работы, не проводятся все необходимые следственные действия по установлению соучастников, уголовные дела в отношении которых выделяются в отдельное производство, трудоемкие следственные действия ошибочно заменяются менее трудоемкими (например, очная ставка, на которой вопрос о том, знают ли допрашиваемые друг друга, заменяет процесс идентификации по признакам внешности, осуществляемый в процессе предъявления для опознания лица; вместо предъявления для опознания предмета производится допрос с предъявлением данного предмета в качестве вещественного доказательства; следователи истребуют справку из ломбарда о стоимости того или иного имущества, вместо назначения товароведческой экспертизы и т.п.). В итоге прокурору направляются уголовные дела, имеющие пробелы в расследовании. Также ухудшается культура оформления уголовных дел, следователи и дознаватели не уделяют достаточного внимание разрешению заявленных ходатайств. Все перечисленное негативно влияет на качество расследования преступлений, способствует совершению следственных ошибок, влечет направление прокурором уголовного дела для производства дополнительного расследования (что является отрицательным показателем деятельности).
Надзирающий за расследованием прокурор не в состоянии осуществить тщательную проверку всех уголовных дел, преимущественно поступающих к нему в конце отчетного периода, в срок, установленный уголовно-процессуальным законом, что отрицательно сказывается на качестве его работы. В 2013 году районными судами в порядке ст. 237 УПК РФ было возвращено прокурору 7,2 тыс. уголовных дел для устранения недостатков в расследовании [6].
Другой критерий оценки деятельности руководителя следственного органа (начальника подразделения дознания) - количество прекращенных уголовных дел. Это отрицательный показатель, нацеливающий правоприменителя исключить практику прекращения уголовных дел. В целях сокращения числа следственных ошибок подобный подход требует незамедлительного пересмотра. Определенная часть возбужденных уголовных дел неизбежно должна быть прекращена в стадии предварительного расследования, что является не показателем необоснованности его возбуждения, а следствием того, что в стадии возбуждения уголовного дела нельзя получить исчерпывающие данные обо всех обстоятельствах, составляющих предмет доказывания.
Также не следует забывать об объективных причинах, по которым уголовное дело следует прекратить, например примирение сторон. Следователи и дознаватели, имея процессуальные основания и желание сторон прекратить уголовное судопроизводство, продолжают его с тем, чтобы уголовное дело было прекращено не в стадии предварительного расследования, а в суде. Такой подход не способствует эффективности уголовного процесса, требует необоснованных материальных затрат и человеческих ресурсов, отвлекает от расследования (разрешения) других уголовных дел. В итоге положительная оценка эффективности деятельности может быть достигнута путем неэффективного использования ресурсов правоохранительных органов.
Не только количество прекращенных уголовных дел, но и число реабилитированных лиц, приостановленных уголовных дел или оконченных в срок, превышающий два месяца, - отрицательные показатели, к снижению которых стремятся правоохранительные органы. В отчетах о положительных результатах работы всегда можно обнаружить соответствующую информацию. Например, в 2013 году «принятые меры способствовали ... сокращению сроков следствия... Уменьшилось число (748,8 тыс.; -5,4 %) и доля (с 68,7 % до 68 %) уголовных дел, приостановленных по причине неустановления или нерозыска лица, подлежащего привлечению к уголовной ответственности. Практически на уровне 2012 года остался удельный вес (6 %) прекращенных производством дел (21,2 тыс.; -1,3 %). Уменьшилось число лиц, реабилитированных на стадии предварительного следствия (-20,4 %), оправданных судами (-8,0 %), а также необоснованно содержавшихся под стражей (-3,8 %). Снизился удельный вес уголовных дел, расследованных в сроки свыше двух месяцев (с 15,4 % до 15,1 %). Уменьшилась доля уголовных дел, возвращенных прокурорами и судом для дополнительного расследования (с 5,9 % до 5,2 %)» [4].
Нередко это достигается путем смещения процесса доказывания со стадии предварительного расследования на стадию возбуждения уголовного дела, которая по смыслу уголовно-процессуального закона для этого не предназначена. Отсюда - стремление правоприменителей и некоторых ученых к расширению процессуальных возможностей производства следственных и процессуальных действий в данной стадии и ответная реакция правозащитников - желание увеличить объем прав, вовлеченных в деятельность по проверке сообщения о преступлении лиц.
Интересно, что иногда в ведомственных отчетах уголовные дела, расследование которых осуществлялось более двух месяцев, именуются «оконченными с нарушением срока, установленного УПК», что фактически не соответствует действительности. Срок расследования можно было бы считать нарушенным, если бы он не был продлен в установленном законом порядке, а расследование, несмотря на это - продолжено. В том случае, когда имелись основания для продления срока расследования, и он был продлен в соответствии с уголовно-процессуальным законом, оценивать его как нарушенный некорректно.
Желание во что бы то ни стало сократить срок расследования не всегда осуществимо. Так, следственные подразделения территориальных органов МВД России на региональном уровне, в производстве которых находятся наиболее сложные уголовные дела, не могут и не должны пытаться окончить их в минимальные сроки. В противном случае высока вероятность неполноты расследования.
Еще одна проблема, оказывающая негативное влияние на качество расследования, заключается в отсутствии взаимосвязи между критериями оценки эффективности деятельности различных правоохранительных органов. Например, положительным критерием оценки деятельности подразделений, осуществляющих расследование в форме дознания, является количество вынесенных постановлений о производстве дознания в сокращенной форме. Введение подобной формы, несомненно, способствует снижению материальных затрат на его производство, и, следовательно, положительно влияет на эффективность деятельности территориальных органов МВД России. Но, согласно ст. 226.9 УПК РФ, если в ходе судебного производства поступили возражения какой-либо из сторон против дальнейшего производства по уголовному делу, дознание по которому производилось в сокращенной форме, с применением особого порядка судебного разбирательства, судья выносит постановление о возвращении уголовного дела прокурору для передачи его по подследственности и производства дознания в общем порядке.
Возвращение уголовного дела судом - отрицательный показатель деятельности не только подразделения дознания, но и прокуратуры, а в описываемой ситуации он зависит лишь от позиции, выбранной стороной защиты. Учеными вносились предложения изменения законодательства, предусматривающие невозможность отказа участников от производства дознания в сокращенной форме [2, 99]. Но в свете действующего уголовно-процессуального закона, учитывая невозможность прокурора каким-либо образом повлиять на ситуацию, он стремится избежать ее возникновения. Число преступлений, расследованных в сокращенной форме дознания, не является показателем оценки деятельности прокуратуры. Поэтому в настоящее время прокуроры не заинтересованы в направлении в суд таких уголовных дел. Они более уверены в результатах рассмотрения судом уголовных дел, дознание по которым проведено в общем порядке.
В ходе проведенного нами опроса 34,4 % руководителей подразделений дознания указали, что получили от прокуроров неофициальный запрет на применение сокращенной формы дознания. Таким образом, желание сотрудников правоохранительных органов достичь высоких статистических показателей негативно влияет на возможность реализации прав обвиняемых, так как может воспрепятствовать им использовать возможность, раскаявшись, сократить наполовину срок наказания за совершенное преступление.
Подводя итог, можно констатировать, что стремление получить положительную оценку своей работы нацеливает подавляющее большинство лиц, призванных обеспечивать противодействие преступности, не на решение стоящих перед ним задач, а на выполнение действий, имеющих высокий вес для статистики. Сложилась ситуация, в которой статистика первична, а деятельность, для анализа которой она служит, - вторична. С данным утверждением согласилось 100 % опрошенных нами руководителей, при этом 48,2 % отметили тот факт, что стараются совмещать достижение задач уголовного судопроизводства и высоких оценочных показателей.
О том, что в корне необходимо менять сложившуюся ситуацию, неоднократно указывалось и Министром внутренних дел Российской Федерации, и неравнодушными гражданами, и учеными [3, 107; 5, 74; 7, 161]. Были приняты меры по совершенствованию системы оценки эффективности деятельности территориальных органов МВД России, изменена методика оценки [1].
Несомненно, критерии оценки деятельности правоохранительных органов имеют право на существование, без них невозможно эффективное управление. Но отношение руководителей к их достижению нуждается в пересмотре.
Возможно, положительный результат может быть достигнут при ослаблении зависимости наступления негативных последствий для оцениваемого подразделения от достижения им определенных статистических показателей. Был бы интересен эксперимент, заключающийся в полном отказе от оценки деятельности правоохранительных органов на определенной территории на время, необходимое для того, чтобы в сознании их руководителей произошли изменения, связанные с отсутствием необходимости подсчитывать результаты, а лишь действовать в соответствии с требованиями закона и совести. Проведение скрытого мониторинга позволило бы реально оценить возможности функционирования системы, не ограниченные необходимостью достижения заданных параметров.
Решение рассматриваемой проблемы может быть комплексным и заключается в изменении как критериев оценки, так и психологического отношения сотрудников правоохранительных органов к ним.
Рецензенты:
Замылин Е.И., д.ю.н., доцент, начальник кафедры криминалистики учебно-научного комплекса по предварительному следствию в органах внутренних дел ФГКОУ ВПО «Волгоградская академия МВД России», г. Волгоград;
Кривошеин П.К., д.ю.н., профессор, профессор кафедры уголовного права учебно-научного комплекса по предварительному следствию в органах внутренних дел ФГКОУ ВПО «Волгоградская академия МВД России», г. Волгоград.
Библиографическая ссылка
Попова О.А. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ И КАЧЕСТВО РАССЛЕДОВАНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ // Современные проблемы науки и образования. – 2015. – № 1-1. ;URL: https://science-education.ru/ru/article/view?id=18246 (дата обращения: 23.04.2024).