Формальной причиной создания нового органа власти послужил отъезд Петра на войну с Турцией. 22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената, который начинался фразой: «Определили быть для отлучекъ Нашихъ Правительствующий Сенатъ, для управления» [2]. Содержание этой фразы дало повод историкам до сих пор спорить о том, каким учреждением представлялся Петру Сенат: временным или постоянным. 2 марта 1711 г. царь издал несколько указов: «О власти и ответственности Сената» (Повелеваемъ всемъ..., что Мы для всегдашнихъ Нашихъ в войнахъ отлучкахъ, определили управительный Сенатъ... И ежели оной Сенатъ..., неправедно что поступятъ..., понеже то будетъ впредь Нами суждено, и виноватый жестоко будетъ наказанъ) [4], о компетенции Сената, которому предписывалось:
«1. Суд иметь нелицемерный, и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения, то ж и ябедникам да последует.
2. Смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасныя, отставить.
3. Денег, как возможно, собирать, понеже деньги суть артериею войны.
4. Дворян собирать молодых для запасу в офицеры, а наипаче тех, которые кроются сыскать, також тысячю человек людей Боярских грамотных для того ж.
5. Вексели исправить и держать в одном месте.
6. Товары, которые на откупах или по Канцеляриям или Губерниям, осмотреть и посвидетельствовать.
7. О соли стараться отдать на откуп и попещися прибыли у оной.
8. Торгъ Китайской, сделав компанию добрую, отдать.
9. Персидской торг умножить, и Армянъ какъ возможно приласкать и облегчить,въ чемъ пристойно, дабы темъ подать охоту для большаго их приезда. Учинить фискаловъ во всех делахъ, а какъ быть имъ, пришлется известием» [9].
Члены Сената назначались царем. При учреждении Сената Петр I сразу же определил его состав - девять постоянных членов: графа И.А. Мусина-Пушкина, Т.Н. Стрешнева, князя П.А. Голицына, князя М.В. Долгорукова, Г.А. Племянникова, князя Г.И. Волконского, М.М. Самарина, В.А. Апухтина, князя Н.П. Мельницкого. Следует отметить, что люди из ближайшего окружения Петра I (А.Д. Меншиков, Ф.М. Апраксин, Г.И. Головкин, Б.П. Шереметев) не были включены в число сенаторов. В 1710-х гг. они наряду с Петром I фактически командовали Сенатом. Возможно, царь опасался, что Сенат превратится в центр оппозиции его реформам и пытался несколько ограничить его роль. В 1722 г. президенты коллегий были введены в работу Сената: «... ныне надлежитъ имъ для малолюдства въ Сенате сидеть равно съ другими, только два дни меньше въ неделе...» [11].
Петр I стремился усилить ответственность сенаторов. Это отразилось в том, что в Сенате впервые в истории гражданских органов России была введена присяга всех служащих, подобная той, которую приносили военные. Сенаторы «пред Господом Богом» клялись в верности «государю и всему государству», блюсти «правду и правый суд, как между народом, так и в деле государственном», соблюдать законность при сборе и расходовании налогов [12, с. 202].
В дальнейшем Петр I много внимания уделил порядку работы Сената. Именным указом от 5 марта 1711 г. было установлено, что сенаторы в своих заседаниях «Голоса иметь равные, и у всякихъ указовъ подписывать всемъ, своими руками...») [10], но между ними устанавливалось старшинство. Первенствующее положение в Сенате было установлено за князем Я.Ф. Долгоруким, назначенным сенатором после бегства из шведского плена, «с тем чтобы не дать возможности соперничать за первенство в этом органе» [1, с. 31]. Именным указом от 4 апреля 1714 г. принцип старшинства был развит применительно к рассмотрению конкретных дел. На заседании Сената дело зачитывалось сенатским секретарем или дьяком, а затем начинали «спрашивать снизу по одному и записывать всякаго мнение...; а когда все подпишутъ свое мнение, тогда диспуты иметь; и с той диспуты куда более голосовъ явитса, такъ и вершить. И подписывать всемъ общую сентенцию, кто и спорить будетъ, понеже более его голосовъ туды стало...» [7]. Таким образом, в Сенате вводился коллегиальный порядок рассмотрения дел.
Сенат первоначально имел широкий круг полномочий: следил за законностью управления, осуществлял функции высшего управления и суда, имел право распределять государственные доходы, осуществлять финансовый и налоговый контроль, обладал внешнеторговыми полномочиями, фактически являлся законосовещательным учреждением, в чрезвычайных случаях играл роль законодательного органа. Указом «О должности Сената» Сенат получил право издавать собственные указы. «Дела государственные, которые имеют быть решены в Сенате, под оными сентенции закреплять всему Сенату, и с них для действия, куда надлежит, указы посылать за подписанием сенатского обор секретаря и нужные за государственною печатью» [6].
В соответствии с именным указом от 22 февраля 1711 г. при Сенате сформировался мощный технический аппарат - Канцелярия сенатского правления. Основу ее составил бывший Разрядный приказ, который превращался в «стол разрядный» канцелярии Сената: «Вместо приказа Розряднаго быть столу розрядному при вышеписанномъ Сенате» [2]. 27 марта 1711 г. Канцелярия была разделена на четыре стола: секретный, приказной, губернский и разрядный. «В Канцелярии Правительствующаго Сената надлежит. Учинить повытья столами, последующимъ образомъ: 1. Столъ секретный, въ немъ же потребно быти иметь самыхъ нужнейшихъ делъ... 2. Приказный столъ. Въ немъ же достойно правлению бытии... 3. ... Губернския повытья столами, въ нихъ же быть, и управление техъ Губерний... 4. Розрядному столу во всемъ состоянии быть по прежнему» [8].
Особой проблемой в деятельности Сената стал вопрос о сфере его судебных полномочий. Царь не урегулировал этот вопрос в законе, и его пришлось решать на практике самому Сенату. Сенаторы пришли к выводу, что из-за перегруженности административными и финансовыми делами они не способны удовлетворить всех челобитчиков. Видимо, поэтому при Сенате была воссоздана Расправная палата.
Помимо Расправной палаты, при Сенате начали формироваться и другие государственные органы, способствовавшие его деятельности. Царскими указами от 2 и 5 марта 1711 г. в России были учреждены фискалы, действовавшие при Сенате [9; 10]. 12 января 1722 г. функции контроля были возложены на специально назначенного генерал-прокурора: «Надлежитъ быть при Сенате Генералъ-Прокурору...» [3], который был «яко око наше» [5, пункт XI]. Генерал-прокурор должен был «смотреть накрепко, дабы Сенатъ свою должность хранилъ и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежатъ, истинно, ревностно и порядочно, безъ потеряния времени... Также должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал» [5, пункт I, II].
Таким образом, царь-реформатор вынужден был постоянно расширять созданную им специальную систему организованного недоверия и доносительства, дополняя существующие органы контроля новыми.
Рецензенты:
Сорокин Юрий Алексеевич, доктор исторических наук, профессор кафедры дореволюционной отечественной истории и документоведения ФГБОУ ВПО «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского», г. Омск.
Худяков Виктор Николаевич, доктор исторических наук, профессор, декан факультета истории, философии и права, заведующий кафедрой отечественной истории ФГБОУ ВПО «Омский государственный педагогический университет», г. Омск.