Scientific journal
Modern problems of science and education
ISSN 2070-7428
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 0,931

FINANCIAL MECHANISM OF EDUCATION IN THE BUDGET PROCESS REFORM

Gurfova R.V. 1 Аlikaeva M.V. 1 Nalchadzhi T.A. 1 Kazieva B.V. 1 Gedgafova I.Y. 1
1 GOU VPО «The Kabardino-Balkarian state university of H.M. Berbekov», Nalchik, Russia
В статье определены основные задачи и направления реформирования российской системы образования. Изучен финансовый механизм управления образованием, специфика функционирования основных организационно-правовых форм образовательных учреждений. Проведен анализ современных подходов к финансированию высшего образования. Разработана многокритериальная модель нормативного подушевого финансирования вузов.
In article the primary goals and directions of reforming of the Russian education system are defined. The financial mechanism of management by formation, specificity of functioning of the basic organizational-legal forms of educational institutions is studied. The analysis of modern approaches to higher education financing is carried out. It is developed model standard financings of high schools.
education system reforming
financial model
independent establishment
budgetary establishment
model the specification financings
Российская система образования находится в процессе системного реформирования, обусловленного усиливающимся разрывом между конституционными гарантиями в области образования, реальным финансированием образовательных учреждений и уровнем образовательных услуг.

Успешность проводимой реформы образования зависит от выполнения следующих задач: 1) использование федеральных стандартов и вариативных образовательных программ, обеспечивающих равенство возможностей для каждой личности на получение образования; 2) усиление относительных конкурентных преимуществ экономики России, связанных с высоким общеобразовательным уровнем населения; 3) создание независимой федеральной системы контроля качества образования; 4) формирование на основе программ социально-экономического развития страны заказа на профессиональное образование; 5) обеспечение высокой профессиональной мобильности населения, стимулирование инновационной деятельности в образовании; 6) разработка и реализация новых финансовых и нормативно-правовых механизмов функционирования системы образования.

Организационно-экономический механизм функционирования системы образования практически не изменился с 90-х годов. В его основу были заложены следующие основополагающие принципы: жесткое постатейное финансирование; определение контрольных цифр приема, без учета интересов работодателей; формальные методы контроля качества образования; слабая социальная поддержка учащихся.

В итоге в условиях резкого сокращения бюджетных возможностей государства происходит стагнация в содержательных областях, отсутствуют действенные механизмы оптимизации использования внутренних ресурсов и привлечения дополнительных ресурсов в образовательные учреждения. Все это предопределило необходимость реформирования системы образования, которая должна обеспечить: 1) стимулирование платежеспособного спроса на образование через налоговые льготы, образовательные кредиты и страхование; 2) изменение принципов определения государственного заказа и формирования государственных образовательных стандартов путем роста практики прямых договоров с работодателями, выделения регионального компонента государственного заказа и его финансирования за счет средств местных бюджетов, а также создания системы научно-методических советов на федеральном и региональных уровнях; 3) расширение экономической самостоятельности образовательных учреждений и формирование действенной системы попечительского, общественного (академического) и административного контроля за эффективностью хозяйственной деятельности учебных заведений; 4) обеспечение равенства учебных заведений, прошедших государственную аттестацию и получивших аккредитацию, в получении на конкурсной основе государственного и местного заказа на образование; 5) реализацию свободы выбора учащимися образовательных учреждений и форм получения образования, что будет обеспечиваться механизмом подушевого финансирования и развитием федеральной системы контроля качества образования [1].

Формирование финансовой модели в условиях реформирования образования предполагает: 1) постепенное увеличение норм бюджетного финансирования в краткосрочном периоде до уровня, устойчиво покрывающего нужды учебных заведений по оплате труда, социальным расходам (при реструктурировании последних) и обеспечивающего минимальные потребности обновления образовательных программ (инновационный фонд); 2) меры по стимулированию привлечения средств образовательными учреждениями и обеспечению эффективного управления этими средствами.

Расширение экономической самостоятельности образовательных учреждений во многом было предопределено принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ [2]. Сущность автономного учреждения, его отличие от бюджетного учреждения, рассмотрены в табл. 1 [3].

Таблица 1 - Сравнительный анализ организационно-правовых форм образовательных учреждений

Признак сравнения

Бюджетное учреждение (БУ)

Автономное учреждение (АУ)

Определение

Некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями по выполнению работ, оказанию услуг, относящихся к его основным видам деятельности

Некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах

Имущество и его собственник

Закрепляется на праве оперативного управления собственником имущества (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование)

Закрепляется на праве оперативного управления собственником имущества (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование)

Право отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом

Не вправе распоряжаться закрепленным собственником за БУ имуществом. Если имущество было приобретено за счет средств, полученных от разрешенной приносящей доход деятельности, оно поступает в самостоятельное распоряжение БУ

Без согласия учредителя не вправе распоряжаться только недвижимым и особо ценным имуществом, закрепленным или приобретенным за счет средств учредителя. Решение учредителя об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за АУ или о выделении средств на его приобретение

Основная деятельность

Реализация соответствующих образовательных программ

Реализация соответствующих образовательных программ

Механизм финансирования основной деятельности

Учредитель финансирует деятельность БУ из расчета установленных нормативов на обучающегося в соответствии с утвержденной им сметой доходов и расходов. Учреждение получает выделяемые ему по смете денежные средства в соответствии с процедурой, установленной бюджетным законодательством, т.е. путем регулярных ассигнований, поступающих на лицевой счет учреждения в казначействе

Учредитель устанавливает задания в соответствии с предусмотренной уставом АУ основной деятельностью, связанной с выполнением работ, оказанием услуг, частично за плату или бесплатно. Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, расходов на уплату налогов, а также финансовое обеспечение развития АУ в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Финансовое обеспечение осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников

Плановый документ

Смета доходов и расходов

План финансово-хозяйственной деятельности, позволяющий учесть качество предоставляемых услуг при финансировании

Ответственность учреждения

Отвечает по своим долгам лишь имеющимися денежными средствами: выделенными учредителем и заработанными учреждением самостоятельно, но не имуществом в овеществленном виде (в т.ч. имуществом, приобретенным из внебюджетных источников). Если же денежных средств на лицевых счетах в казначействе не хватает, то к субсидиарной ответственности будет привлечен собственник имущества, а деятельность учреждения будет по-прежнему финансироваться по смете

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного или приобретенного за счет выделенных для этого средств учредителя. Собственник имущества не несет ответственность по обязательствам АУ, т.е. не может быть привлечен к субсидиарной ответственности

 

Процедура банкротства

Банкротство учреждения невозможно (в соответствии с Федеральным законом № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»)

Банкротство учреждения невозможно (в соответствии с Федеральным законом № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»)

Публикация отчетности

Обязанность публикации отчетов о своей деятельности законодательно не предусмотрена. Обязанность публикации «открытых докладов», отчетов и пр. может быть предусмотрена уставами образовательных учреждений, правовыми актами местных органов самоуправления и субъектов РФ в связи с реализацией политики государственно-общественного управления в сфере образования

 

Обязано ежегодно опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством РФ, в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации. АУ обязано обеспечить открытость и доступность следующих документов:

  • устав, в т.ч. внесенные в него изменения;
  • свидетельство о государственной регистрации;
  • решение учредителя о создании учреждения;
  • решение учредителя о назначении руководителя АУ;
  • положения о филиалах, представительствах учреждения;
  • документы, содержащие сведения о составе наблюдательного совета АУ;
  • план финансово-хозяйственной деятельности учреждения;
  • годовая бухгалтерская отчетность автономного учреждения;
  • аудиторское заключение

Плавила заключения крупных сделок

Не установлены

Если совершается крупная сделка или сделка с заинтересованностью, то должен соблюдаться установленный порядок.

Сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета, в ином случае она может быть признана недействительной. В случае если лица, заинтересованные в совершении сделки, составляют в наблюдательном совете большинство, решение об одобрении сделки принимается учредителем учреждения.

Заинтересованное лицо до совершения сделки обязано уведомить руководителя учреждения и наблюдательный совет об известной ему совершаемой или предполагаемой сделке, в совершении которых оно может быть признано заинтересованным. В ином случае оно несет ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения сделки, независимо от того, была ли она признана недействительной. Руководитель учреждения также несет такую ответственность. Освобождение от ответственности - если они не знали и не могли знать о предполагаемой сделке или о своей заинтересованности в ее совершении

Органы управления учреждения

Решение большинства вопросов управления предоставлено самому учреждению или учредителю

Создается новый орган - наблюдательный совет, функцией которого является рассмотрение проектов наиболее важных решений, принимаемых учреждением, и выражение своего совещательного, а в отдельных случаях и обязательного мнения о них. Наблюдательный совет рассматривает предложения:

о внесении изменений в устав; о создании и ликвидации филиалов, об открытии и закрытии представительств; о реорганизации или ликвидации учреждения; об изъятии имущества; об участии в других ЮЛ; о совершении сделок по распоряжению имуществом, которым учреждение не вправе распоряжаться самостоятельно.

По данным вопросам совет утверждает рекомендации, а решения принимаются учредителем.

Наблюдательный совет рассматривает также следующие вопросы: проект плана финансово-хозяйственной деятельности АУ; выбор кредитных организаций для открытия банковских счетов. По этим вопросам решения принимает руководитель учреждения.

Наблюдательный совет утверждает проекты отчетов о деятельности учреждения и использовании его имущества, об исполнении плана его ФХД, годовую бухгалтерскую отчетность.

К полномочиям наблюдательного совета также отнесены вопросы, по которым решение совета является обязательным.

Наблюдательный совет формируется не менее чем из пяти и не более чем из одиннадцати членов. Срок полномочий совета устанавливается уставом, но не может превышать 5 лет

Таким образом, эффективность деятельности образовательных учреждений должна повыситься за счет перевода их в разряд АУ и применения системы нормативного подушевого финансирования.

Нормативное подушевое финансирование (далее НПФ) предполагает частичное замещение финансирования содержания сети образовательных учреждений непосредственной оплатой из бюджета конкретных услуг, осуществляемых на конкурсной основе.

НПФ подразумевает определение объема бюджетных средств для организаций, предоставляющих в соответствии с заданием государственные услуги, по единым методикам путем умножения административно установленной нормативной стоимости единицы государственных услуг на количество предоставленных услуг. Он обеспечивает рациональное планирование и распределение средств из бюджетов любого уровня.

Анализ зарубежного опыта применения системы НПФ позволяет выделить три основных подхода к финансированию высшего образования (табл. 2) [4].

Таблица 2 - Сравнительная характеристика моделей финансирования профессионального образования

Признак сравнения

Подход к финансированию

На договорной основе

НПФ

Финансирование «по результатам»

Сущность подхода

Проведение конкурса на предоставление услуг определенного объема и выделение средств учреждению-победителю. Задание на поставку размещается на договорной основе, а не принудительно

Расчет объемов финансирования вузов происходит исходя из утвержденного норматива затрат на обучение одного студента и численности студентов либо иных числовых параметров, характеризующих валовые объемы деятельности вуза.

При расчетах объема финансирования используются весовые коэффициенты в зависимости от направления (специальности), типа учебной программы или категории вуза

Система выделения бюджетных средств ориентирована на достижение определенных целевых результатов. Бюджетные средства обычно выделяются вузам в зависимости от фактического выпуска студентов и аспирантов

Страна

Большинство развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки

Канада, Франция, Великобритания, Япония, Швеция, Норвегия, некоторые развивающиеся государства Азии и Африки

Дания, Финляндия, Израиль, Голландия и др.

Достоинства подхода

Снижение бюджетных затрат при росте конкурентных начал в системе образования

Стимулирование вузов к эффективному использованию бюджетных средств. Бюджетные средства попадают в те вузы, которые предложат наименьшую стоимость обучения при требуемом уровне качества

Позволяет повысить эффективность и получить лучшие результаты на единицу затраченных ресурсов

Недостатки подхода

Объем бюджетных ассигнований слабо связан с результатами деятельности вуза. Происходящие изменения, например увеличение численности приема, не обязательно приводят к адекватному увеличению объемов бюджетного финансирования

В большинстве государств модели НПФ с годами трансформировались в достаточно сложные системы с большим количеством критериев и тарифных сеток, что приводит к непрозрачности расчета объемов финансирования вузов. Финансовое наполнение норматива по разным государствам может отличаться на два порядка

Одной из основных проблем является разработка стимулов, которые будут достаточными для достижения желаемых результатов, но не приведут к нарушению процесса функционирования вуза

 

Перспективы развития

Большинство стран стремится использовать комбинированные подходы, позволяющие обеспечить для граждан доступ к высшему образованию и контролировать качество работы вуза с результатами обучения студентов. Например, принцип финансирования, ориентированного на результат, сочетается с методом НПФ.

В большинстве государств формула подушевого финансирования основана на данных о численности студентов за предыдущий год, и, как следствие, расчеты по формулам являются прозрачными.

С целью дифференциации норматива в зависимости от направления обучения (специальности) в большинстве государств используются тарифные сетки, число которых может варьироваться от 3 (Великобритания) до 25 (Новая Зеландия). При этом ведется работа по упрощению формул расчета объемов финансирования, сокращению количества тарифных сеток.

Используются так называемые коэффициенты уровней обучения (например, Австралия) для бакалавриата, магистратуры и аспирантуры.

Существенную роль в определении норматива играет форма обучения - очная или заочная.

Модель нормативно-подушевого финансирования вузов можно задать следующей формулой:

,                   (1)

где Vf- объем бюджетного финансирования вуза;

K1 - коэффициент дифференциации в зависимости от территориального расположения вуза (территории, где фактические затраты вуза на обучение студентов объективно значительно выше, должны финансироваться по более высоким нормативам);

K2 - коэффициент дифференциации в зависимости от рейтинга вуза;

Kij - коэффициент дифференциации, заданный по укрупненным группам специальностей, направлений подготовки (i) и формам обучения (j);

Vi - норматив подушевого финансирования студентов определенной категории;

N- контингент студентов соответствующей нормативной категории;

Fq - объем финансирования вуза, не зависящий от контингента студентов (финансирование фундаментальной, прикладной и научно-практической деятельности бюджетами различных уровней, инвестиции в основные фонды, строительство и пр.).

При построении модели были использованы:

1. Критерий (K1), определяющий территориальное расположение вуза [5]:

  • Центральный ФО;
  • Северо-Западный ФО;
  • Северо-Кавказский ФО;
  • Приволжский ФО;
  • Уральский ФО;
  • Сибирский ФО;
  • Дальневосточный ФО.

2. Критерий (K2 ), учитывающий рейтинг вуза, определенный по методике Министерства образования и науки РФ:

  • первая тройка вузов в рейтинге текущего года;
  • первая десятка вузов в рейтинге текущего года;
  • первая двадцатка вузов в рейтинге текущего года.

3. Критерий (Kij ), учитывающий затратность подготовки и социальную значимость специальностей и направлений подготовки с учетом формы обучения:

  • физико-математические науки;
  • естественные науки;
  • гуманитарные науки;
  • социальные науки;
  • образование и педагогика;
  • здравоохранение;
  • культура и искусство;
  • экономика и управление;
  • сфера обслуживания;
  • металлургия, машиностроение и материалообработка;
  • электронная техника, радиотехника и связь;
  • автоматика и управление;
  • информатика и вычислительная техника;
  • химическая и биотехнологии;
  • технология продовольственных продуктов и потребительских товаров;
  • архитектура и строительство;
  • безопасность жизнедеятельности, природообустройство и защита окружающей среды.

Объем финансирования вуза, не зависящий от контингента студентов (Fq ), должен дифференцироваться в большей степени от места расположения вуза (учет региональных особенностей функционирования вуза).

В табл. 3 и 4 дан авторский вариант системы поправочных коэффициентов.

Таблица 3 - Коэффициенты дифференциации нормативов бюджетного финансирования К1 и К2

Коэффициент

Признак классификации

Группы

Значение коэффициента

К1

Территориальное расположение вуза

Центральный ФО

1,1

Северо-Западный ФО

1,2

СКФО

1,1

Приволжский ФО

1,0

Уральский ФО

1,3

Сибирский ФО

1,5

Дальневосточный ФО

1,4

К2

Рейтинг вуза, определенный по методике Министерства образования и науки РФ

первая тройка вузов

3

первая десятка вузов

2

первая двадцатка вузов

1,5

Таблица 4 - Коэффициент дифференциации, заданный в зависимости от фондоемкости по укрупненным группам специальностей и направлений подготовки и формам обучения (Kij)

№ п/п

Код

Наименование УГС

Значение базового коэффициента

Бакалавриат

Магистратура

ДФО

ЗФО

ДФО

1.

010000

Физико-математические науки

1,35

1

0,35

2,55

2.

020000

Естественные науки

1,35

1

0,35

2,55

3.

030000

Гуманитарные науки

1,15

1

0,35

2,55

4.

040000

Социальные науки

1,15

1

0,35

2,55

5.

050000

Образование и педагогика

1,15

1

0,35

2,55

6.

060000

Здравоохранение

1,35

1

0,35

2,55

7.

070000

Культура и искусство

1,15

1

0,35

2,55

8.

080000

Экономика и управление

1,15

1

0,35

2,55

9.

100000

Сфера обслуживания

1,15

1

0,35

2,55

10.

150000

Металлургия, машиностроение и материалообработка

1,45

1

0,35

2,55

11.

210000

Электронная техника, радиотехника и связь

1,55

1

0,35

2,55

12.

220000

Автоматика и управление

1,35

1

0,35

2,55

13.

230000

Информатика и вычислительная техника

1,35

1

0,35

2,55

14.

240000

Химическая и биотехнологии

1,45

1

0,35

2,55

15.

260000

Технология продовольственных продуктов и потребительских товаров

1,25

1

0,35

2,55

16.

270000

Архитектура и строительство

1,55

1

0,35

2,55

17.

280000

Безопасность жизнедеятельности, природообустройство и защита окружающей среды

1,25

1

0,35

2,55

Принципиально, расчет нормативов подушевого финансирования студентов определенной категории  может производиться исходя из планируемых на следующий финансовый год объемов бюджетного финансирования по соответствующей статье бюджета («норматив возможности») либо исходя из обоснованной нормативной потребности вуза в средствах, необходимых для обучения студентов («норматив потребности»). В настоящее время при финансировании вузов применяются только материальные нормы и общие для всех бюджетных учреждений финансовые нормативы, а нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг не определены.

А.В. Тодосийчук, И.П. Смирнов предлагают методику расчета норматива подушевого бюджетного финансирования учреждений профессионального образования [6], наряду с затратной частью включающую в себя стимулирующие компоненты. Финансирование предполагается не только за набранный контингент учащихся, но и за развитие договорных отношений на подготовку кадров для конкретных предприятий, за успешное завершение учащимися образовательных проектов, в т.ч. сверх требований государственного стандарта, а главное, за трудоустройство по полученной профессии и успешную адаптацию выпускников на производстве.

Для стимулирования образовательных учреждений в реализации государственного заказа на подготовку кадров предлагается установить повышенный на 50% от базового уровень норматива затрат на обучение. Объемы стимулирования государственного заказа на подготовку кадров рассчитываются по показателям, приведенным в табл. 5.

Таблица 5 - Стимулирующие надбавки за реализацию государственного заказа

Показатели финансирования государственного заказа на подготовку кадров за поступивших на обучение по договорам

4% от уровня финансирования

За сохранность контингента

(по итогам каждого полугодия)

5% от уровня финансирования

За выпускников повышенного уровня квалификации

18% от уровня финансирования

За трудоустройство по полученной профессии

14% от уровня финансирования

За работу по профессии более 1 года

9% от уровня финансирования

Итого

50% от норматива затрат на обучение

Для обеспечения конкуренции вузов за бюджетных студентов необходимо выполнение следующих базовых условий:

  • у вузов имеется возможность управлять численностью и структурой приема студентов, имеющих право на финансирование за счет бюджетных средств;
  • студент, имеющий право на получение бюджетного финансирования, может выбирать вуз и образовательную программу с учетом конкурсного характера приема;
  • развитие финансовых и организационных условий образовательной мобильности студентов;
  • открытая публикация достоверной информации об основных результатах деятельности вузов, рейтингов успешности их выпускников и др.

Таким образом, нормативное финансирование обладает как достоинствами, так и недостатками. Внедрение данного механизма финансирования образовательных учреждений позволит решить ряд проблем, связанных с достаточностью поступлений денежных средств, целевым характером их использования, повышением конкурентоспособности образовательных учреждений и качества предоставляемых услуг.

Рецензенты:

  • Балкизов М.Х., д.э.н., профессор, зав. кафедрой «Управление качеством и недвижимостью» Кабардино-Балкарской государственной сельскохозяйственной академии им. В.М. Кокова, г. Нальчик.
  • Емузова Н.Г., д.п.н., профессор, директор ИПК и ПРО КБГУ (Институт повышения квалификации и переподготовки работников образования КБГУ), г. Нальчик.

Работа получена 28.07.2011