Развитие социально-культурной сферы (СКС) в современных условиях предполагает использование частных инвестиций, что значительно изменяет принципы оказания социально значимых услуг населению. Государственно-частное партнерство (ГЧП), являясь эффективным механизмом развития, предполагает новые принципы управления и выдвигает жесткие требования к реализации проектов.
Государство, используя ГЧП в СКС, преследует две цели:
1) при оказании услуг при участии бюджетного финансирования - повышение эффективности использования бюджетных средств при выполнении требований минимальных социальных стандартов;
2) при оказании услуг, оказание которых не гарантируется государством, но являющимся общественно значимыми, определяющими качество жизни населения (туризм, информационные услуги, досуг и т.д.), - повышение доступности и качества услуг.
Главная цель осуществления предпринимательской деятельности во всех сферах - получение максимальной прибыли.
Целью данного исследования является определение эффективной региональной модели управления ГЧП в СКС.
Первым шагом создания эффективной работоспособной модели государственно-частного партнерства является выявление критических факторов успеха (КФУ) - необходимых условий, без которых невозможна реализация проекта. Исходя из этого основными критичными факторами успеха ГЧП в социально-культурной сфере являются:
1) для публичных партнеров при оказании социально-культурных услуг, гарантируемых государством, - выполнение требований минимальных социальных стандартов и снижение финансовой нагрузки на бюджет;
2) при оказании социально-культурных услуг, оказание которых не гарантируется государством, - увеличение объема услуг при обеспечении необходимого качества и доступности.
Для частных партнеров - получение нормы прибыли при реализации ГЧП-проекта, сопоставимой с нормой прибыли, получаемой при осуществлении обычной предпринимательской деятельности в аналогичных условиях.
Все остальные критические факторы успеха являются производными от вышеуказанных и зависят от поставленных целей ГЧП.
Исследователи предполагают различные принципы и классификации критических факторов успеха ГЧП-проектов. В частности, Хун Квак в концептуальной классификации определяет 4 группы КФУ (схема 1), обеспечивающих реализацию ГЧП-проектов [5]:
1) роль и обязанности правительства;
2) выбор частного партнера (процесс конкурса, методы отбора и критерии);
3) ГЧП-риски (идентификация рисков, распределение рисков);
4) ГЧП-финансы (стратегии финансирования, государственная поддержка).
Таблица 1
Критические факторы успеха развития ГЧП в социально-культурной сфере
|
Критические факторы успеха |
Цели и задачи |
Способы и методы достижения |
|
Прибыльность ГЧП-проекта для частного партнера, возврат инвестору вложенных средств |
Обеспечение получения частным партнером разумной нормы прибыли, минимизация рисков, вложенных частных инвестиций |
Государственная поддержка ГЧП-проектов |
|
Повышение эффективности использования бюджетных средств, повышение качества, доступности услуг, их объема |
Снижение затрат бюджета на оказание услуг, гарантируемых государством. Увеличение объема социально значимых услуг для населения, повышение их доступности и качества |
Развитие объектов социально-культурной сферы за счет привлечения частного сектора, включая инвестиции |
|
Положительное общественное мнение |
Формирование в обществе положительного образа ГЧП |
Информационная поддержка ГЧП-проектов. Разъяснительная работа органов власти, экспертного сообщества среди населения о преимуществах государственно-частного партнерства |
|
Наличие компетентных специалистов, обладающими знаниями, умениями, навыками в сфере ГЧП |
Умение специалистов участников ГЧП управлять процессами развития ГЧП |
Формирование системы обучения для специалистов, участвующих в развитии ГЧП. Установление профессионального стандарта для специалистов в сфере ГЧП |
|
Документ, определяющий цели развития ГЧП |
Установление реалистичных целей, перспективных направлений, определение проектов, предлагаемых к реализации в рамках ГЧП, форм реализации |
Исследование рынка услуг, определение возможностей бюджетного финансирования, определение методов повышения эффективности деятельности объектов СКС и определение потребности в ГЧП-проектах |
|
Региональное законодательство о ГЧП |
Регулирование порядка взаимодействия органов власти при подготовке и реализации ГЧП-проектов. Определение принципов и форм в ГЧП-проектах:
Распределение рисков, создание благоприятного инвестиционного климата |
Подготовка и принятие нормативных правовых актов. Их корректировка с учетом наработанной практики |
|
Наличие методик, руководящих документов по организации и управлению ГЧП- проектами |
Снижение стоимости управления ГЧП за счет стандартизации системы принятия решений, повышение эффективности проектов |
Разработка и утверждение методик, руководящих документов по развитию ГЧП, отбору соответствующих проектов, использованию моделей ГЧП |
|
Бюджетное финансирование |
Финансовое обеспечение успешного выполнения целевых показателей развития государственно-частного партнерства в регионе |
Финансирование разработки методик, руководящих документов, обучения специалистов органов власти в сфере ГЧП, работ на предпроектной стадии, выполнение финансовых обязательств по соглашению ГЧП |
|
Проектная документация |
Оценка целесообразности проектов с точки зрения использования механизмов ГЧП. Подготовка оптимального выгодного коммерческого предложения потенциальным частным партнерам с учетом требований общественных интересов |
Разработка технико-экономического обоснования, подготовка предложений по использованию модели ГЧП. Идентификация рисков ГЧП-проекта и их распределение между партнерами. Разработка и согласование конкурсной документации |
|
Конкурс по привлечению частного партнера |
Успешная реализация ГЧП-проектов за счет участия квалифицированного частного партнера, мотивированного на эффективную реализацию проекта |
Проведение прозрачного и объективного конкурса |
|
Мониторинг и контроль за реализацией проектов, включая качество и доступность услуг, обязательств сторон, выполнение установленных показателей |
Обобщение опыта проекта и его использование в дальнейшем развитии ГЧП. Принятие своевременных необходимых мер в целях успешной реализации проекта или для его закрытия в случае его неэффективности, нанесения неприемлемого ущерба общественным интересам |
Выполнение мониторинговых и контрольных процедур, установленных в нормативных правовых актах, соглашениях о ГЧП |
В таблице 1 сформирована матрица КФУ, определяющих развитие ГЧП в российских регионах.
А так как развитие любой системы ограничивается ключевым фактором, имеющим по сравнению с другими минимальное значение, развитие механизма ГЧП не позволяет игнорировать ни один КФУ, управление которыми позволяет создать эффективную систему развития ГЧП. Вследствие этого формирование региональных механизмов развития государственно-частного партнерства в социально-культурной сфере должно базироваться на системе КФУ, так как они обеспечивают системный подход к решению основных проблем развития государственно-частного партнерства в СКС за счет устранения ограничений, блокирующих развитие ГЧП.
Результативность развития ГЧП во многом определяется системой государственного управления, а также эффективностью взаимодействия между участниками ГЧП. С учетом использования КФУ, отраженных в таблице 1, предлагается организовать взаимодействие органов управления ГЧП через распределение функций между ними, указанных на схеме 1.
Предлагаемое разграничение полномочий органов государственного и муниципального управления ГЧП разработано в соответствии с методическими рекомендациями Министерства экономического развития Российской Федерации [3].
Схема 1
Распределение функций органов управления ГЧП
В исследовании «Барьеры развития механизма ГЧП в России», проведенном НПФ «Экспертный институт», указано, что проблема низкого уровня квалификации государственных чиновников и представителей бизнеса является одной из наиболее важных проблем развития ГЧП. «Это выражается в непонимании того, что такое ГЧП, ... в отсутствии навыков проектного подхода, неготовности представителей госсектора к партнерским отношениям с бизнесом, распространенности бюрократического мышления, в рамках которого чиновники стараются максимизировать свои полномочия и минимизировать собственную ответственность» [1].
Эффективный механизм развития ГЧП предполагает наличие квалифицированного персонала. Поэтому первоочередной задачей является формирование стандартов по обладанию соответствующими компетенциями персонала органов управления государственно-частным партнерством в регионе. Предлагаемые минимальные стандарты по обладанию компетенциями в сфере ГЧП приведены в таблице 2.
Таблица 2
Минимальные стандарты по обладанию компетенциями в сфере ГЧП
|
Должность |
Индекс должности |
Компетенции |
|
Руководитель, заместитель руководителя органа региональной власти, органа муниципальной власти |
Р-1 |
Знание: 1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства; 2) нормативной правовой базы развития ГЧП; 3) целей и задач развития ГЧП в регионе; 4) форм реализации ГЧП-проектов в регионе. Умение: 1) управлять процессами развития ГЧП; 2) ставить реалистичные цели ГЧП-проектов. Владение: 1) методами управления ГЧП-процессами; 2) навыками анализа эффективности развития ГЧП |
|
Руководитель, заместитель руководителя института развития ГЧП, уполномоченного органа власти субъекта РФ по развитию ГЧП, уполномоченного органа местного самоуправления по развитию ГЧП
|
Р-2 |
Знание: 1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства; 2) нормативной правовой базы развития ГЧП; 3) целей и задач развития ГЧП в регионе; 4) методов повышения экономической эффективности ГЧП-проектов; 5) форм реализации ГЧП-проектов в регионе; 6) рисков реализации ГЧП-проектов; 7) проведения анализа эффективности ГЧП-проекта относительно других инструментов развития СКС; 8) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации. Умение: 1) управлять процессами развития ГЧП; 2) определять оптимальные модели ГЧП-проектов, используемые для решения социально значимых задач в регионе; 3) сбалансированно распределять риски между участниками ГЧП-проектов; 4) ставить реалистичные цели Владение: 1) методами управления ГЧП-процессами; 2) инструментами повышения инвестиционной эффективности ГЧП-проектов; 3) навыками анализом эффективности развития ГЧП |
|
Руководитель объекта соглашения ГЧП, оператора, частного партнера |
РЧП |
Знание: 1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства; 2) нормативной правовой базы развития ГЧП; 3) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации; 4) механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов Умение: создавать экономически эффективную модель оказания услуг. Владение: 1) методами проектного управления; 2) навыками клиентоориентированного сервиса |
|
Руководитель подразделения уполномоченного органа власти субъекта РФ по развитию ГЧП, уполномоченного органа местного самоуправления по развитию ГЧП, ответственного за ГЧП |
РП-1 |
Знание: 1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства; 2) нормативной правовой базы развития ГЧП; 3) целей и задач развития ГЧП в регионе; 4) форм реализации ГЧП-проектов в регионе; 5) методов повышения экономической эффективности ГЧП-проектов; 6) проведения анализа эффективности ГЧП-проекта относительно других инструментов развития СКС; 7) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации; 8) механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов Умение: 1) управлять процессами развития ГЧП; 2) ставить реалистичные цели ГЧП-проектов; 3) проводить анализ эффективности ГЧП-проекта относительно других инструментов развития СКС; 4) сбалансированно распределять риски между участниками ГЧП-проектов; 5) подготавливать и проводить конкурсные процедуры Владение: 1) инструментами повышения инвестиционной эффективности ГЧП-проектов; 2) методами проведения анализа эффективности ГЧП-проекта относительно других инструментов развития СКС; 3) методами проектного управления; 4) навыками разработки ТЭО ГЧП-проектов |
|
Руководитель подразделения органа региональной власти, органа муниципальной власти, ответственного за ГЧП |
РП-2 |
Знание: 1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства; 2) нормативной правовой базы развития ГЧП; 3) целей и задач развития ГЧП в регионе; 4) методов повышения экономической эффективности ГЧП-проектов; 5) форм реализации ГЧП-проектов в регионе; 6) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации; 7) механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов. Умение: 1) управлять процессами развития ГЧП; 2) ставить реалистичные цели ГЧП-проектов; 3) подготавливать и проводить конкурсные процедуры Владение: 1) инструментами повышения инвестиционной эффективности ГЧП-проектов; 2) методами проектного управления; 3) навыками разработки ТЭО ГЧП-проектов |
|
Специалист, обеспечивающий подготовку ТЭО |
Э |
Знание: 1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства; 2) целей и задач развития ГЧП в регионе; 3) форм реализации ГЧП-проектов в регионе; 4) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации. Умение: 1) проводить анализ эффективности ГЧП-проекта относительно других инструментов развития СКС; 2) сбалансированно распределять риски между участниками ГЧП-проектов; 3) подготавливать и проводить конкурсные процедуры Владение: 1) методами проектного управления; 2) навыками разработки ТЭО ГЧП-проектов |
|
Специалист, обеспечивающий подготовку конкурсной документации, сопровождающий конкурс по отбору ГЧП |
Ю-1 |
Знание: 1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства; 2) целей и задач развития ГЧП в регионе; 3) форм реализации ГЧП-проектов в регионе; 4) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации. Умение: подготавливать и проводить конкурсные процедуры Владение: навыками разработки конкурсной документации |
|
Специалист института развития ГЧП, уполномоченного органа власти субъекта РФ по развитию ГЧП, уполномоченного органа местного самоуправления по развитию ГЧП, обеспечивающий юридическое сопровождение ГЧП |
Ю-2 |
Знание: 1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства; 2) целей и задач развития ГЧП в регионе; 3) форм реализации ГЧП-проектов в регионе; 4) правового механизма регулирования развитием ГЧП; 5) порядка разработки нормативных правовых актов, внесения в них изменений; 6) механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов; 7) требований по проведению конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации Умение: 1) использовать правовые методы повышения эффективности ГЧП; 2) подготавливать и проводить конкурсные процедуры Владение: 1) инструментами правового регулирования развития ГЧП; 2) навыками разработки конкурсной документации |
|
Специалист института развития ГЧП, уполномоченного органа власти субъекта РФ по развитию ГЧП, уполномоченного органа местного самоуправления по развитию ГЧП, ответственный за мониторинг и контроль ГЧП-проектов |
МК |
Знание: 1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства; 2) целей и задач развития ГЧП в регионе; 3) форм реализации ГЧП-проектов в регионе; 4) механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов Умение: 1) использовать полномочия мониторинга и контроля в целях оперативного реагирования, связанных с исполнением ГЧП-соглашений; 2) анализировать выполнение целей и задач ГЧП-проектов Владение: 1) навыками анализа эффективности ГЧП-проектов; 2) инструментами мониторинга и контроля за исполнением ГЧП-соглашений |
|
Административно-управленческий персонал объекта соглашения ГЧП, оператора, частного партнера |
АУП |
Знание: 1) основных направлений, проблем, теории и методов государственно-частного партнерства; 2) нормативной правовой базы развития ГЧП; 3) требований по проведения конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации; 4) механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов Умение: создавать экономически эффективную модель оказания услуг Владение: 1) методами проектного управления; 2) навыками клиентоориентриванного сервиса |
В соответствии с этим предлагается система обучения, указанная в таблице 2, основанная на модульной структуре. Предполагается, что результатом обучения будут освоенные профессиональные компетенции в соответствии с требованиями минимальных стандартов по обладанию компетенциями административно-управленческого персонала в сфере ГЧП.
Таблица 3
Система обучения для представителей органов управления ГЧП
|
Модуль |
Результаты (освоенные профессиональные компетенции) |
* Целевая аудитория |
|
Формы взаимодействия государства и бизнеса. Преимущества и недостатки ГЧП |
Понимание возможностей ГЧП. Умение управлять процессами развития ГЧП, ставить реалистичные цели |
Р-1, Р-2, РЧП, РП-1, РП-2, Э, Ю-1, Ю-2, МК, АУП |
|
Нормативная правовая база ГЧП |
Знание правового механизма регулирования развитием ГЧП. И умение его использования для повышения эффективности ГЧП |
Р-1, Р-2, РЧП, РП-1, РП-2, АУП |
|
Формы реализации ГЧП-проектов |
Знание форм реализации ГЧП-проектов. Умение определять оптимальные модели ГЧП-проектов для решения социально значимых задач |
Р-1, Р-2, РП-1, РП-2, |
|
Управление рисками ГЧП-проектов |
Умение сбалансированно распределять риски между участниками ГЧП-проектов |
Р-2, РП-1, РП-2 |
|
Повышение инвестиционной привлекательности ГЧП-проектов |
Знание методов повышения экономической эффективности проектов и умение их использования |
Р-2, РП-1, РП-2 |
|
Особенности ТЭО ГЧП-проектов, оценка эффективности |
Обладание навыками разработки ТЭО ГЧП-проектов. Владение методами проектного управления. Умение проведения анализа эффективности ГЧП-проекта относительно других инструментов развития СКС |
Р-2, РП-1, Э |
|
Правовое обеспечение ГЧП |
Знание особенностей правового регулирования ГЧП, порядка разработки нормативных правовых актов, внесения в них изменений. Умение использования правовых механизмов в повышении эффективности ГЧП |
Ю-2 |
|
Проектная документация. Конкурсные процедуры |
Знание требований по проведению конкурса по отбору частного партнера, к конкурсной документации. Умение подготовки и проведения конкурсных процедур, обладание навыками разработки конкурсной документации |
Р-2, РЧП, РП-1, РП-2, Э, Ю-1, Ю-2, АУП |
|
Мониторинг и контроль за реализацией ГЧП-проектов |
Знание механизма мониторинга и контроля за реализацией ГЧП-проектов, умение их использования на практике |
Р-2, РЧП, РП-1, РП-2, Ю-2, МК, АУП |
|
Управление ГЧП-проектами |
Владение методами проектного управления. Умение создания экономически эффективной модели оказания услуг |
РЧП, АУП |
* Индекс должности
Перечисленные в статье принципы развития ГЧП не являются исчерпывающими, но на данном этапе они являются основополагающими для построения механизма управления ГЧП в субъектах Российской Федерации.
Развитые страны активно используют возможности государственно-частного партнерства. В ЕС с 1995 по 2011 гг. реализовано 1523 ГЧП-проекта на сумму 290 млрд евро [4].
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. определяет, что основные приоритеты социальной и экономической политики включают в себя налаживание институтов частно-государственного партнерства, развитие его механизмов для инвестиционных целей, в целях содействия повышения конкурентоспособности ведущих отраслей экономики. А также она указывает, что развитие сектора социальных услуг на принципах частно-государственного партнерства, обеспечивающего рост доли частных и автономных учреждений в сфере социальных услуг для населения, окажет позитивное влияние на качество экономического роста [2].
Заключение
Сдерживающим фактором развития ГЧП в России является отсутствие институциональных основ формирования модели развития государственно-частного партнерства. Предлагаемые в публикации принципы государственного и муниципального управления позволяют сформировать эффективную систему развития ГЧП, соответствующую современным требованиям.
Рецензенты:
Маликов Р.И., д.э.н., профессор, заведующий кафедрой «Экономика и менеджмент» ФГБОУ ВО «УГУЭС», г. Уфа;
Зайнашева З.Г., д.э.н., профессор кафедры «Региональная экономика и управление» ФГБОУ ВО «УГУЭС», г. Уфа.