Государственно-частное партнерство - это организационно-экономический механизм стратегического взаимодействия органов государственной власти (местного самоуправления) и бизнес-структур на юридической основе с учетом баланса интересов сторон с целью наиболее эффективной реализации социально значимых инфраструктурных проектов и программ [1].
Интерес к инвестициям в форме государственно-частного партнерства возник достаточно давно. Например, во Франции концессии в сфере общественных услуг существует со времен Наполеона, а первым концессионным объектом стал Южный канал, соединивший побережье Атлантики со Средиземным морем, построенный в XVII в. В настоящее время вся система коммунального обслуживания во Франции основана на концессионном механизме.
Концессионное законодательство в Великобритании появилось еще в XVII в., а в 90-е годы ХХ века начала развиваться новая форма ГЧП - «частная финансовая инициатива» (привлечение частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов).
В последнее десятилетие такая форма государственно-частного партнерства получила распространение в Канаде, Франции, Нидерландах, Португалии, Ирландии, Норвегии, Финляндии, Австралии, Японии, США, Сингапуре и др.
В настоящее время более чем в 100 странах мира используются различные формы государственно-частного партнерства для реализации масштабных проектов.
Согласно информации Всемирного банка (The World Bank), начиная с 1990 г. в 144 странах на основе государственно-частного партнерства были реализованы 4100 инфраструктурных проекта с общим объемом инвестиций 1241,2 млрд $, из них 1587 проектов в области энергетики (объем инвестиций - 369,94 млрд. $), 1097 - в сфере транспорта (объем инвестиций - 210,27 млрд $), 807 - в области телекоммуникаций (объем инвестиций - 604,81 млрд. $), 597 - в ЖКХ (объем инвестиций - 56,12 млрд. $) [3].
Лидирующие позиции по объему инвестиций, вложенных в проекты, реализованные на основе государственно-частного партнерства, занимают Бразилия (196,3 млрд $), Китай (99,95 млрд $), Индия (96,13 млрд $). В топ-рейтинге из 10-ти стран Россия занимает лишь 6-ю позицию по объему инвестиций, вложенных в инфраструктурные проекты [3].
Развитию ГЧП на международном уровне содействуют Всемирный банк (МБРР), в структуре которого следует выделить Международную финансовую корпорацию (International Finance Corporation - IFC), специализирующуюся на поддержке частных инициатив, и Многостороннее агентство инвестиционных гарантий (Multilateral Investment Guarantee Agency - MIGA), обеспечивающее страхование рисков; Европейский инвестиционный банк; Европейский инвестиционный фонд; Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР). Последний действует примерно в 30 странах Центральной и Восточной Европы и участвует в финансировании проектов в области транспорта, коммунального хозяйства, защиты окружающей среды, энергетики, водоснабжения и водоочистки.
Концессия (концессионное соглашение) является одним из видов ГЧП. Это специфическая форма долгосрочных (до 50 лет) и взаимовыгодных отношений между органом государственной власти (местного самоуправления) и частным инвестором для реализации конкретного проекта с целью удовлетворения общественных нужд и потребностей.
Конкретная форма реализации ГЧП определяется объемом функций, которые передаются инвестору; перспективы сохранения у государства права собственности на созданный объект; определения оптимальной доли участия инвестора в прибыли и в общем объеме инвестиций; степени распределения ответственности и рисков.
В России государственно-частное партнерство на концессионной основе начало развиваться во второй половине XIX - начале ХХ в., когда были построены десятки тысяч километров железных дорог, включая китайско-восточную железную дорогу. В 1920-е гг. ХХ века концессии создавались во многих отраслях народного хозяйства СССР (добыча золота, серебра, свинца, марганца, нефти, производство цветных металлов, эксплуатация лесных, рыбных ресурсов, машиностроение, электроэнергетика и т. д.).
Правовые основы развития государственно-частного партнерства заложены в Федеральном законе от 21.07.2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (ред. 01.01.2013 г.), основной целью которого является повышение эффективности инвестиционно-строительных проектов.
На начало 2013 года в России было запущено и реализовано порядка 300 проектов государственно-частного партнерства. Проведенные исследования показали, что в России по количеству государственно-частных проектов и по объему инвестиций лидирует телекоммуникационный сектор, на втором месте - энергетика, на третьем месте - коммунальное хозяйство, затем - транспорт [3,5].
Однако, по мнению специалистов, отраслевой профиль государственно-частного партнерства в России будет меняться по мере продвижения проектов в регионы, и лидирующие позиции займут жилищно-коммунальное хозяйство и транспорт. В дальнейшем следует ожидать расширения сферы применения государственно-частного партнерства в сфере образования и здравоохранения, так как, по мнению большинства специалистов, Россия движется по западному пути его развития.
К российским инструментам и институтам, способствующим развитию государственно-частного партнерства, относятся целевые и федеральные адресные инвестиционные программы, концессии, экономические зоны, региональные фонды развития, государственные корпорации (например, Внешэкономбанк) и т.д.
Внешэкономбанк создан как государственная корпорация для финансирования инфраструктурных проектов. Финансовая политики банка и стратегия, утвержденная Наблюдательным советом, определила, что 30 % кредитного портфеля банка должно формироваться на условиях государственно-частного партнерства. Одной из главных задач Внешэкономбанка является развитие капиталоемких долгосрочных проектов в области инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта, а также капиталоемких, экспертно-ориентированных промышленных производств.
Лидером среди городских агломераций Российской Федерации по уровню развития государственно-частного партнерства является Санкт-Петербург. По данным Всемирного банка, в Санкт-Петербурге создана благоприятная институциональная и информационная среда для развития государственно-частного партнерства. Кроме того, город обладает высоким инвестиционным и инновационным потенциалом. Законодательная база Санкт-Петербурга в сфере развития государственно-частного партнерства способствует повышению эффективности взаимодействия городской администрации и бизнес-структур при реализации проектов ГЧП.
В настоящее время в стадии реализации или предпроектных проработок в Санкт-Петербургской агломерации находятся четырнадцать стратегических проектов общий объем инвестиций, по которым составляет 8,8 млрд $, которые планируется реализовать с применением государственно-частного партнерства. Наиболее значимыми из них являются следующие проекты: «Западный скоростной диаметр», модернизация аэропорта «Пулково», «Морской фасад».
Проект «Морской фасад» заключается в строительстве морского пассажирского терминала и развития западной части Васильевского острова, предполагает образование новых территорий общей площадью около 476 га. Общий объем финансирования составляет 31 млрд руб., из них 7 991,1 млн руб. - средства федерального бюджета и 23,4 млрд руб. - средства инвесторов.
В настоящее время в Санкт-Петербурге формирование проектов ГЧП в сфере ЖКХ (системы теплоснабжения, водоснабжения, электросбережения и др.), транспортной инфраструктуры и в социальной сфере (строительство больниц, школ) и др.).
Поведенные исследования показали, что концепция подготовки и реализации проектов на основе ГЧП должна быть основана на принципах инвестиционной привлекательности, заключающейся в обеспечении инвестору необходимой экономической эффективности инвестиций при разумных рисках и социальной направленности, состоящей в обеспечении приоритетности реализации социально значимых проектов.
Концепция подготовки, рассмотрения документов и реализации инфраструктурного проекта на основе государственно-частного партнерства включает 4 этапа [4]:
1. Предварительный (концептуальный) - инициация создания партнерства; выбор проекта для реализации. На данном этапе формулируются цель и содержание проекта, в том числе рассматриваются различные варианты удовлетворения потребности в общественной услуге (например, строительство нового объекта, модернизация существующего, передача объекта в управление и т.д.), определяются требования к продукту, призванному удовлетворить потребность, а также методы создания такого продукта.
2. Этап обоснования и планирования проекта - определение эффективности проекта; инвестиционное обеспечение проекта; технико-экономическое обоснование проекта.
Решение указанных задач входит в компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления, отдельные задачи решает частный партнер.
Общее правило управления рисками в проектах государственно-частного партнерства состоит в том, что риски распределяются между участниками проекта таким образом, чтобы каждый конкретный участник нес те риски, которые он наилучшим образом может минимизировать [2].
Большинство исследователей выделяют следующие группы рисков государственно-частного партнерства: проектные риски; систематические риски; форс-мажорные риски.
Под проектными рисками понимаются риски, присущие конкретному проекту и определяющиеся его спецификой и деятельностью его участников (например, риски, связанные с выбором партнера; риски, связанные с проектированием; технологические и строительные риски; эксплуатационные риски; риски недофинансирования проекта; риски завышения стоимости проекта).
Систематические риски обусловлены политическими, экономическими и социальными процессами, которые оказывают негативное воздействие на реализацию проекта (политические, экономические, финансовые, социальные риски). Большую часть таких рисков берет на себя орган государство.
Форс-мажорные риски вызваны обстоятельствами непреодолимой силы (стихийные бедствия (пожары, наводнения, землетрясения); военные действия; забастовки; эпидемии).
Для снижения степени влияния риска разрабатывается система мероприятий, которые направлены на своевременное выявление, оценку и минимизацию рисков.
3. Этап проектирования и строительства - выбор партнеров; разработка и заключение партнерского соглашения; организация взаимодействия между партнерами в ходе реализации проекта; организация работ по проектированию и строительству объекта.
Выбор концессионеров осуществляется на основе открытого конкурса. Последний позволяет оценить заявку каждого претендента на участие в государственно-частном партнерстве.
4. Этап достижения целей проекта включает эксплуатацию объекта (в том числе реновацию) и передачу (утилизацию). На этой стадии частным партнером оказывается полный комплекс государственных услуг, составляющих цель проекта государственно-частного партнерства, при этом частный партнер, владея объектом и эксплуатируя его, получает прибыль по норме, оговоренной в контракте.
Эффективность инфраструктурного проекта определяется на основе оценки экономической (бюджетной, коммерческой) и социальной эффективности.
Показатели бюджетной эффективности отражают влияние результатов реализации инфраструктурного проекта в форме государственно-частного партнерства. Бюджетный эффект является основным показателем бюджетной эффективности. Бюджетная эффективность оценивается для консолидированного бюджета субъекта Федерации и (или) для консолидированного бюджета региона.
Коммерческая эффективность показывает экономический результат реализации инфраструктурного проекта для инвестора и оценивается с помощью индекса прибыльности (PI), дисконтированного периода окупаемости (PBD), внутренней нормы рентабельности (IRR), чистой приведенной стоимости (NPV).
Социальная эффективность отражает эффективность инфраструктурного проекта с точки зрения удовлетворения потребностей населения в продукции (работах, услугах) и оценивается с помощью показателей, характеризующих уровень социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
Рецензенты:
Циганов В.В., д.э.н., профессор, профессор кафедры «Экономика и организация предпринимательства» ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики», г. Санкт-Петербург.
Малинин А.М., д.э.н., профессор, профессор кафедры «Экономика природопользования и сервис экосистем» ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики», г. Санкт-Петербург.