Эффективность региональной социально-экономической политики напрямую зависит от того, насколько система государственного управления открыта для учета потребностей и предпочтений граждан, адекватна ли реальной ситуации вводная информация, а также насколько полно при этом задействованы ресурсы, имеющиеся во внутренней и внешней среде. Удовлетворить всем этим условиям поможет партнерское, целенаправленное взаимодействие органов государственной власти с гражданским обществом - общественно-государственное партнерство. Неслучайно в Концепции долгосрочного стратегического развития России до 2020 года институты гражданского общества выступают субъектом модернизации страны [3, с. 16-19].
Влияние организаций гражданского общества на процесс разработки и реализации региональной социально-экономической политики заключается в том, что:
- они способны производить независимую оценку действий различных агентов региональной среды, обеспечивая согласование частных и общественных интересов. Применительно к процессу публичного управления это означает уменьшение информационной асимметрии при принятии решений, улучшение их качества, повышение исполнительской дисциплины госслужащих за счет совершенствования системы контроля;
- они располагают уникальными информационными, кадровыми, экспертными и иными ресурсами для производства общественных благ с меньшими затратами и лучшего качества, чем у органов власти. Это позволяет рассматривать возможность делегирования части хозяйственных функций государства на уровень организаций третьего сектора; последние тем самым участвуют в реализации государственных управленческих решений, увеличивают ресурсную базу проводимых мероприятий [2, с. 157-159].
Анализ практики общественно-государственного партнерства в регионах России показывает, что в условиях несистемности и фрагментарности привлечения общественности к решению вопросов территориального развития такое партнерство приобретает политический характер и не является полноценным управленческим инструментом. Одной из причин этого выступает отсутствие целостной нормативной базы, регламентирующей концептуальные основы общественно-государственного партнерства, в том числе круг прав и обязанностей сторон по отношению друг к другу и населению. В результате - порядок взаимодействия с гражданским обществом у каждого государственного органа выстраивается индивидуально, основываясь зачастую на субъективных, неформальных критериях.
В этой связи актуальна разработка и внедрение в реальную управленческую практику ряда общих принципов общественно-государственного партнерства. В качестве таких базовых принципов автором предлагаются следующие.
1. Соответствие уровню решения поставленных задач. Общественно-государственное партнерство при управлении региональными процессами должно складываться в правовом поле регионального уровня и находиться в пределах компетенции и возможностей региональных органов управления. Это полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также полномочия по предметам ведения субъекта Российской Федерации, которые в свою очередь определяют функции (услуги) конкретных государственных органов власти региона, детализированные в административных регламентах соответствующих структур.
Предлагается разделить эти государственные функции (услуги) на три группы с точки зрения того, какую потенциальную доминирующую роль в ходе ее осуществления может играть внешняя общественная среда (организации гражданского общества):
- надзорную - выражается в контроле за законностью и правильностью действий органа власти, главным образом в отношении качества функции (услуги);
- экспертную - выражается в профессиональном сопровождении определения параметров функции (услуги);
- контрактную - выражается в возможности делегирования полного или частичного исполнения функции (услуги) на уровень гражданского общества.
Данная типология позволит более результативно привлекать общественность к участию в управленческом процессе, соотнося такую доминанту с целью деятельности соответствующей организации гражданского общества. В результате анализа 266 государственных функций и услуг органов исполнительной власти Амурской области выделены и распределены по указанным акцентам 82 из них, в которых целесообразно активное использование технологий общественно-государственного партнерства. В том числе 29 имеют экспертный акцент, 12 - надзорный, 23 - контрактный, остальные представляют собой комбинированный тип (два или три равносильных акцента) [1].
2. Альтернативность субъектов общественной среды, взаимодействующих с властью. Обеспечивает постоянство и саморазвитие общественно-государственного партнерства, укоренения его в общепринятой практике, в то время как сами действующие субъекты могут меняться.
На наш взгляд, в современных условиях центральным субъектом реализации общественно-государственного партнерства и продвижения его на качественно новый этап развития могут стать региональные общественные палаты. Ежегодно количество таких структур в регионах России увеличивается: по состоянию на август 2013 года уже в 77 субъектах общественные палаты созданы.
Независимо от ситуации в каждом конкретном регионе и специфики протекания в нем общественно-государственного партнерства институт общественной палаты имеет ряд объективных преимуществ перед другими организациями гражданского общества в аспекте взаимодействия с органами государственной власти:
- законодательное закрепление деятельности: позволяет снизить риск политического вмешательства в деятельность структуры, придает работе более основательный характер, важный для восприятия со стороны органов власти;
- гарантированность ресурсной базы: законодательное закрепление функций общественной палаты влечет за собой гарантированность расходных обязательств государства и гражданского общества на их выполнение;
- посредническая природа: общественная палата интегрирует ресурсы и возможности всех трех секторов региональной экономики, не просто транслируя их передачу от одного сектора к другому, но и увеличивая их потенциал, трансформируя в новые сигналы, способствующие повышению качества работы;
- вхождение в общероссийскую систему социальных практик: только общественная палата имеет широкий доступ к информационным и иным ресурсам Общественной палаты Российской Федерации, сети региональных общественных палат, некоммерческих организаций других регионов. В новой редакции Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», принятой в июле 2013 года, впервые появилась прямая норма о включении в состав Общественной палаты России представителей общественных палат субъектов. Кроме того, в конце 2010 года был создан Совет региональных общественных палат России, в состав которого входят руководители всех региональных палат. Усиление взаимодействия общественных палат федерального, регионального и местного уровней содействует формированию единой общественной позиции по актуальным вопросам развития страны, позволяет оперативно реагировать на наиболее острые проблемы российского общества посредством сбора информации в регионах с её централизованным анализом и использованием ресурсов федеральной палаты в работе с государственными органами [5]. Благодаря созданию Совета появилась возможность обмениваться лучшими социальными практиками, реализовывать совместные проекты.
3. Баланс конкуренции и единства субъектов общественно-государственного партнерства со стороны гражданского общества. Это принцип, соблюдение которого может представлять определенные трудности. Взаимодействие складывается легче при едином субъекте со стороны гражданского общества. Ведь если цели управленческого решения разрабатывают одни структуры, а оценивают его совсем другие, то может возникнуть ситуация, когда любое решение будет оценено негативно, поскольку у каждой организации свое видение проблемы и путей ее решения. С другой стороны, конкуренция между организациями гражданского общества необходима; в противном случае существует риск, что субъектная монополия приведет к сращиванию государственного и гражданского институтов, общественное участие будет формальным, «ручным». Кроме того, при конкуренции повышается инновационность идей.
4. Принцип гражданского невмешательства. Существуют действия, которые уполномочены предпринимать только государственные органы; в них организациям гражданского общества вмешиваться нельзя или нецелесообразно, поскольку:
- только государственные органы обладают наиболее полной информацией по всему спектру управленческих задач;
- цели развития каждой конкретной сферы должны соотноситься с целями в других сферах государственной региональной политики;
- разграничение компетенций - законодательно закрепленный процесс, который является основой государственного устройства и позволяет разделять сферы ответственности.
5. Целевое привлечение организаций гражданского общества. Определяется соотношением целей и характера деятельности организации с целями управленческого процесса, в рамках которого протекает взаимодействие.
Распределение организаций гражданского общества по организационно-правовым формам юридических лиц, установленных российским законодательством, не является информативным с точки зрения привлечения их к процессу публичного управления. В качестве критерия автором предлагается использовать основную цель деятельности организации. Цель, в свою очередь, определяет уровень представительского потенциала, понимаемого как стремление и способность полноправно сотрудничать с органами власти, а также этапы управленческого процесса, на которых привлечение организаций гражданского общества будет максимально полезным. Согласно такому подходу, можно выделить три типа организаций:
- ассоциативные (например, Федерация профсоюзов, Союз боевых искусств, Союз женщин и др.) являются объединением сразу нескольких организаций. Основная цель их деятельности - развитие отрасли. Ассоциативные организации целесообразно привлекать для определения целей, задач, приоритетов в решении какой-либо проблемы, а также для конечной оценки результатов, поскольку они обладают наибольшими информационными и интеллектуальными ресурсами, а также имеют максимальный представительский потенциал;
- проблемно-ориентированные (например, организации правозащитные, инвалидные, экологические и др.) имеют своей целью защиту прав, решение конкретной проблемы граждан. Будут наиболее полезны при анализе и мониторинге ситуации по конкретному направлению, в реализации проектов;
- клубные (спортивные, творческие, профессиональные организации и др.) призваны содействовать реализации интересов, увлечений своих членов. Позволяют получать специализированную информацию о ситуации в отрасли, могут выполнять специфические работы в рамках государственного заказа. Представительский потенциал невысок, но при возникновении проблемной ситуации способны объединяться, переходя в одну из первых двух категорий.
Использование данной типологии позволит повысить результативность общественно-государственного партнерства, поскольку цели работы организации гражданского общества в этом случае будут соотноситься с целями конкретного этапа управленческого процесса или государственной функции в целом.
6. Сетевой характер взаимодействия. Именно сетевая структура позволяет учитывать широкий спектр интересов различных взаимосвязанных акторов (социальных, экономических, политических), у которых имеются свои собственные интересы или ресурсы воздействия на принятие государственных решений [4, с. 27]. К реализации общественно-государственного партнерства по принципу открытой сети должно подключаться большое количество субъектов из разных сфер (госаппарата, гражданского общества, бизнеса, научных кругов, средств массовой информации и др.). Только обмен их ресурсами, в том числе знаниями и информацией, обеспечит максимальный результат.
7. Мониторинг качества взаимодействия. При налаживании постоянного, тесного сотрудничества между органами власти и организациями гражданского общества существует опасность его формализации, подмены исходных целей, слабого реагирования на новые вызовы. Особенно это будет характерно для госструктур, которым свойственна бюрократическая инерционность и консерватизм. Л.В. Сморгунов и Л.Н. Тимофеева на примере общественной научной экспертизы, в частности, указывают, что, помимо позитивной цели ее проведения (желания получить объективную информацию), органами власти могут использоваться различные варианты маскировки под нее иных целей (желание «легитимизировать» в глазах общества уже принятое в принципе решение, стремление создать «дымовую завесу» вокруг реально принимаемого решения путем проведения множества публичных обсуждений экспертиз иных проектов решения и др.) [6, с. 170].
Данные принципы отражают необходимые условия развития общественно-государственного партнерства на региональном уровне; их формальное соблюдение, а главное - принятие участниками партнерства в качестве ориентиров в реальном процессе разработки и реализации социально-экономической политики, позволят учесть общественные ресурсы и предугадать общественные последствия многих государственных действий. Доведенные до уровня рекомендаций, они могут стать основой стратегий, целевых программ, ведомственных планов по развитию общественно-государственного партнерства в регионе, а также конкретных управленческих решений органов власти, желающих построить конструктивные, доверительные отношения с институтами гражданского общества.
Рецензенты:
Петров А.Н., д.э.н., профессор, первый проректор ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный экономический университет» Министерства образования и науки Российской Федерации, г. Санкт-Петербург.
Кузнецова Л.Г., д.э.н., доцент, профессор кафедры «Финансы, кредит и бухгалтерский учет», ФГБОУ ВПО «Тихоокеанский государственный университет», г. Хабаровск.